Cổ phần hóa DNNN: Con đường mãi dở dang nếu Nhà nước vẫn giữ quyền quản trị

Nỗ lực cổ phần hóa (CPH) doanh nghiệp nhà nước (DNNN) trong suốt 2 thập kỷ qua đã mang đến nhiều bước tiến triển cho nền kinh tế; đặc biệt giai đoạn 2000-2009.

Tuy nhiên, trong 10 năm trở lại đây, tiến trình CPH DNNN chậm lại bởi nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan; trong đó nguyên nhân chủ yếu do tái cấu trúc sở hữu chưa triệt để, tái cấu trúc quản trị chưa phù hợp, chưa tiệm cận với thông lệ quốc tế về quản trị doanh nghiệp hiệu quả.

Kết thúc thương vụ chuyển nhượng cổ phần Sabeco, Chính phủ thu về 4,8 tỷ USD. Tỷ phú Thái thâu tóm thành công Sabeco với cổ phần chi phối 53,6%. Ảnh: Một người đi bộ ngang qua biển tên bên ngoài cổng chính công ty Sabeco ở TP.HCM, ngày 18/12/2017.

Không thể phủ định thực trạng hoạt động kinh doanh kém hiệu quả của khu vưc doanh nghiệp nhà nước (DNNN), đôi khi còn chèn lấn tới lợi ích và cơ hội tiếp cận nguồn lực công bằng với khu vực tư nhân. Bởi vậy, cổ phần hóa (CPH) DNNN theo cả chiều rộng và chiều sâu đều là thước đo hướng tới nền kinh tế thị trường toàn diện. Tuy nhiên, CPH dở dang và còn nặng về hình thức khiến mục tiêu của chính sách này chưa được hiệu quả như kỳ vọng.

Sau CPH, nhiều doanh nghiệp vẫn hoạt động kém hiệu quả khiến nguồn lực kinh tế lớn thuộc sở hữu của nhóm này bị lãng phí; thậm chí rủi ro tài chính, rủi ro hoạt động của nhóm doanh nghiệp này có tác động lan tỏa tới tính ổn định và lành mạnh của thị trường tài chính. Trong nhiều trường hợp, vốn CPH của nhóm DNNN không hấp dẫn được nhà đầu tư chiến lược khu vực tư nhân trong và ngoài nước.

Năm 2018 vừa qua, chỉ 13 DNNN  và 2 đơn vị sự nghiệp trong số 85 doanh nghiệp thực hiện CPH trong số 85 DNNN cần CPH theo kế hoạch.. Không những số lượng doanh nghiệp CPH ít mà tỷ lệ vốn CPH để đạt được mục tiêu tái cơ cấu sở hữu như đã đề cập cũng không đạt được, chủ yếu xuất phát từ nguyên nhân chủ quan là chính sách CPH. Tính hết năm 2018, vẫn còn 53 DNNN chưa được cổ phần hóa, 118 doanh nghiệp chưa được thoái vốn.

Sau CPH, Nhà nước vẫn giữ quyền quản trị nên việc đổi mới quản trị, thay máu dòng vốn và mở rộng đầu tư sau CPH là khó đạt kỳ vọng

CPH DNNN là tái cấu trúc sở hữu của doanh nghiệp. Khi cấu trúc sở hữu thay đổi, nguồn vốn mới và một cấu trúc quản trị mới – năng động, hiện đại hơn – được kỳ vọng sẽ giúp DNNN sau CPH hoạt động hiệu quả. Không những vậy, một nguồn lực tài chính lớn thu được từ CPH sẽ là đòn bẩy mở rộng thị trường vốn, cân đối ngân sách và thực thi chiến lược đầu tư công dài hạn hơn, hiệu quả hơn cho nền kinh tế.

Theo kế hoạch, giai đoạn 2017-2020 sẽ tiến tới CPH 137 DNNN. Trong đó, nhà nước giữ từ 65% vốn điều lệ trở lên tại 4 doanh nghiệp; giữ trên 50% đến dưới 65% vốn điều lệ tại 27 doanh nghiệp; giữ dưới 50% vốn điều lệ tại 106 doanh nghiệp còn lại.

Tuy nhiên, trường hợp CPH không triệt để, vốn nhà nước vẫn nắm quyền chi phối (ví dụ 50-65%, dưới 50% nhưng thực chất là giữ quyền chi phối) khi đó cơ quan chủ quản (Bộ chủ quản, UBND cấp tỉnh, Tập đoàn kinh tế nhà nước) vẫn cử đại diện vốn của mình tại doanh nghiệp sau CPH. Người đại diện vốn thực thi nhiệm vụ theo nhiệm kỳ được phân công, không phải theo cơ chế hợp đồng nên động lực và trách nhiệm giải trình thấp, rủi ro trong việc theo đuổi chiến lược kinh doanh, đầu tư dài hạn của doanh nghiệp. Điều này khiến nhiều CPH DNNN không đạt được mục tiêu ban đầu là thay máu dòng vốn đầu tư lành mạnh, đổi mới mô hình quản trị hiện đại.

Thực tế sau CPH, ngay cả các DNNN ở nhóm giữ lại dưới 50% vốn điều lệ hầu hết đều “lách luật” bằng cách giữ lại tỷ lệ vốn Nhà nước nắm giữ ở mức sát trần là 49%. Với tỷ lệ này, thực chất doanh nghiệp sau CPH vẫn do Nhà nước cử người đại diện vốn, nắm quyền quyết định trong HĐQT và không thể tái cấu trúc quản trị; nói cách khác, các DNNN sau CPH vẫn là DNNN, chỉ là hoạt động theo hình thức của doanh nghiệp cổ phần. Bởi vậy, các hạn chế của DNNN, các rào cản thị trường gây ra bởi DNNN vẫn không có thay đổi đáng kể.

Chưa kể, có sự khác biệt rất lớn về khái niệm DNNN giữa Việt Nam và các nước khác trong khu vực và thế giới. Đây cũng là một trong các rào cản để thế giới công nhận Việt nam có nền kinh tế thị trường.

Ngoài tỷ lệ CPH cần thay đổi triệt để hơn, chính sách CPH DNNN còn nhiều bất cập cần sớm tháo gỡ

Xét đến nguyên nhân làm chậm tiến trình CPH DNNN trong những năm qua, không thể bỏ qua những yếu tố khách quan như nhiều doanh nghiệp quy mô lớn, đất đai nhiều, nhiều vấn đề tài chính cần xử lý nên việc xác định giá trị doanh nghiệp kéo dài; số DNNN đáp ứng yêu cầu của nhà đầu tư chiến lược nước ngoài về quy mô, thị phần, tiềm năng phát triển không nhiều; hay do thị trường chứng khoán trong nước và thế giới từ tháng 4/2018 diễn biến phức tạp gây ảnh hưởng đến quá trình CPH, thoái vốn Nhà nước.

Tuy nhiên, đáng kể nhất vẫn là những nguyên nhân mang tính chủ quan, có thể kể đến như:

• Tỷ lệ cổ phần bán ra của một số đợt bán vốn Nhà nước chưa đủ để nhà đầu tư chiến lược nước ngoài tham gia có hiệu quả vào quản trị doanh nghiệp.
• Sắp xếp, xử lý tài sản nhà đất gặp nhiều vướng mắc, quy trình gồm nhiều bước ở các cấp khác nhau. Vì thế, hiện không có DNNN nào có thể làm nhanh, mà cần chờ đợi hướng dẫn để làm đúng quy trình, tránh tình trạng liên đới đến trách nhiệm hình sự.
• Công tác truyền thông, tiếp thị về chào bán cổ phần hóa, thoái vốn Nhà nước chưa hiệu quả, trong khi đó các tập đoàn tư nhân làm tốt khâu này.
• Một số doanh nghiệp kém chất lượng có giá khởi điểm chào bán cổ phần là 10.000 đồng/cổ phiếu dẫn đến khó bán cổ phần (ví dụ Vinalines có giá trị sổ sách 7.000 đồng/cổ phần, hiệu quả kinh doanh thấp…)
• Nhiều quy định pháp lý chưa tạo thuận lợi cho quá trình CPH, thoái vốn Nhà nước, tìm kiếm nhà đầu tư chiến lược. Chẳng hạn như mức giá bán không thấp hơn mức bình quân thị giá cổ phiếu nếu đã niêm yết, đăng ký giao dịch trong một khoảng thời gian (thường từ 30-60 ngày). Thêm nữa, thời gian hoàn thành việc bán cổ phần không được quá 4 tháng kể từ ngày quyết định phê duyệt phương án CPH theo Nghị định 126/2017/NĐ-CP là ngắn, không đủ để nhà đầu tư chiến lược tìm hiểu doanh nghiệp, đàm phán, đưa ra quyết định đầu tư.

Nếu như không thể giải quyết những yếu tố này, quá trình CPH DNNN trong năm 2019 tới khó có thể đột phá hơn nữa.

>> VAFI: Giải quyết những tồn tại trong quản trị DN, ngân sách có thể đạt 100 tỷ USD

Tái cấu trúc quản trị DNNN còn cách khá xa so với thông lệ quốc tế

Không sai khi nhận định rằng, Luật doanh nghiệp sửa đổi đã ban hành từ 2014 với nhiều quy định phù hợp hơn với thông lệ quốc tế về quản trị doanh nghiệp như: (1) giảm tỷ lệ họp từ 65% (Luật cũ) xuống còn 51%. Khi có số cổ đông dự họp đại diện ít nhất 51% tổng số phiếu biểu quyết là cuộc họp Đại hội đồng cổ đông được tiến hành; (2) Luật quy định về thành viên hội đồng quản trị độc lập, không tham gia điều hành trực tiếp doanh nghiệp; (3) Bãi bỏ việc Đại hội đồng cổ đông bầu trực tiếp Chủ tịch hội đồng quản trị.

Tuy nhiên, nhiều vấn đề theo Luật định vẫn chưa triển khai hoặc rất chậm triển khai trong thực tế, ví dụ như công khai thông tin tài chính, quản trị tại website của doanh nghiệp và tại website cơ quan đại diện vốn chủ sở hữu; vai trò của thành viên hội đồng quản trị độc lập, tăng cường và bảo vệ lợi ích cổ đông nhỏ… Đây là nguyên nhân khiến doanh nghiệp mà nhà nước vẫn nắm cổ phần chi phối không có sự thay đổi căn bản về quản trị, chiến lược đầu tư và kinh doanh.

Cổ phần hóa DNNN khó đạt kế hoạch. Bức ảnh chụp một thợ hàn, ngày 27/1/2017 ở  nhà máy lắp ráp cả Ford tại Hải Dương

Về cơ bản, quản trị doanh nghiệp, đặc biệt quản trị doanh nghiệp sau CPH, muốn đạt hiệu quả cần phải tuân thủ các nguyên tắc quản trị hiện đại của OECD, những nguyên tắc mà hiện giờ DNNN, doanh nghiệp sau CPH, doanh nghiệp niêm yết còn một khoảng cách khá xa mới có thể đáp ứng. Sáu nguyên tắc quản trị của OCDE bao gồm:

• Nguyên tắc 1: Đảm bảo cơ sở cho một khuôn khổ quản trị công ty hiệu quả.
• Nguyên tắc 2: Quyền cổ đông và các chức năng sở hữu cơ bản.
• Nguyên tắc 3: Đối xử bình đẳng với cổ đông.
• Nguyên tắc 4: Vai trò của các bên có quyền lợi liên quan trong quản trị công ty.
• Nguyên tắc 5: Công bố thông tin và tính minh bạch.
• Nguyên tắc 6: Trách nhiệm giải trình của Hội đồng quản trị.

Theo các nguyên tắc nói trên, khuôn khổ quản trị công ty hiện còn rất nhiều bất cập:

Thứ nhất, khi quyền sở hữu chi phối vẫn thuộc nhà nước sau CPH, đại diện vốn của nhà nước tại Hội đồng Quản trị khó có định hướng chiến lược dài hạn, kiên định với định hướng chiến lược này bởi chỉ đại diện theo nhiệm kỳ, trong khi yêu cầu thấp về trách nhiệm giải trình. Do vậy, các thành viên của Hội đồng Quản trị thiên về điều hành và chỉ tập trung vào các lợi ích ngắn hạn (do chiến lược không rõ ràng dẫn đến đầu tư ngoài ngành, dàn trải). Bởi thế, hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp mang tính chộp giật (đầu tư ngoài ngành dàn trải), thiếu ổn định, không bền vững do không tập trung nguồn lực đầu tư dài hạn về công nghệ và tri thức.

Ngoài ra, nhiều chủ tịch Hội đồng Quản trị kiêm giám đốc doanh nghiệp và là người đại diện pháp luật khiến quyền lực doanh nghiệp tập trung vào một người dễ dẫn đến nguy cơ lạm dụng vị thế được giao. Nguy cơ này đặc biệt cao trong các doanh nghiệp có tỷ lệ sở hữu nhà nước lớn.

Thứ hai, việc bổ nhiệm nhân sự cấp cao triển khai kế hoạch, chiến lược là CEO, Ban Giám đốc cũng chịu chi phối bởi cơ quan chủ quản; việc xem xét bổ nhiệm nhân sự, xét duyệt phương án chiến lược không đơn thuần là quan hệ thị trường (tuyển dụng, ký hợp đồng nhân sự). Do đó, trách nhiệm giải trình, trách nhiệm với kết quả kinh doanh vốn nhà nước sẽ thấp.

Thứ ba, bộ phận giám sát Hội đồng Quản trị là Ban kiểm soát (BKS) vai trò rất mờ nhạt bởi BKS được hình thành do sự chỉ định của Hội đồng Quản trị  nên thực chất không giám sát độc lập được hoạt động của Hội đồng Quản trị. Bên cạnh đó, các quy định pháp lý chưa chặt chẽ khiến BKS không phát huy được vai trò của mình.

Thứ tư, công bố thông tin và tính minh bạch. Theo Luật doanh nghiệp sửa đổi 2014, báo cáo tài chính riêng lẻ, hợp nhất của doanh nghiệp có vốn nhà nước phải được công bố chậm nhất trước 1/7 hàng năm tại website của doanh nghiệp đó và tại website của đơn vị chủ quản. Mặc dù vậy, trên thực tế, số doanh nghiệp thực hiện công bố, minh bạch thông tin này còn hạn chế. Việc không công bố đủ thông tin theo luật định, minh bạch thông tin thấp làm ảnh hưởng tới quyền lợi của các cổ đông nhỏ.

Rõ ràng, nếu như Chính phủ không có biện pháp để đảm bảo tiến độ chương trình CPH, tránh để các biến động tăng, giảm của thị trường gây ảnh hưởng lớn đến các yếu tố vĩ mô tác động vào thị trường chứng khoán; không đảm bảo được cân đối hài hòa giữa mục tiêu tối tối đa hóa giá trị thu về của Nhà nước và mục cải thiện chất lượng quản trị doanh nghiệp, hiệu quả kinh doanh trong thời gian sớm nhất; hay không đáp ứng các tiêu chuẩn của MSCI (Morgan Stanley Capital International) về thị trường mới nổi để được nâng hạng thị trường cũng như thu hút nguồn vốn từ các quỹ nước ngoài lớn… thì quá trình CPH DNN khó có thể đẩy nhanh tiến độ.

Minh Ngọc

Xem thêm: