Đánh giá về Dự thảo khung quy tắc ứng xử Biển Đông ASEAN-Trung Quốc

Ngày 6/8/2017 ở Manila, Ngoại trưởng Trung Quốc và ASEAN đã thông qua dự thảo khung về Bộ quy tắc ứng xử ở Biển Đông (COC). Dự thảo khung này trước đó đã được thông qua trong Hội nghị quan chức cấp cao ASEAN-Trung Quốc về thực hiện Tuyên bố về cách ứng xử của các bên ở Biển Đông (SOM-DOC) ở Quý Dương, Trung Quốc ngày 19/5/2017.

Dự thảo khung được các nhà lãnh đạo ASEAN và Trung Quốc chào đón rộng rãi. Trong tuyên bố chung của họ – vốn bị trì hoãn gần 24 giờ do những khác biệt giữa các thành viên ASEAN về cách mô tả tranh chấp – Ngoại trưởng các nước ASEAN nói họ “được khích lệ” bởi việc thông qua dự thảo khung mà sẽ “thúc đẩy công tác ký kết một COC hiệu quả trong một khung thời gian các bên cùng nhất trí”. Tổng thư ký ASEAN Lê Lương Minh nói ông hy vọng dự thảo khung sẽ “mở đường cho các đàm phán có ý nghĩa và đáng kể tiến tới ký kết COC”, nhưng nói thêm rằng nếu bộ quy tắc này có hiệu quả trong việc ngăn ngừa và quản lý vụ việc ở Biển Đông, thì nó sẽ phải có tính ràng buộc về pháp lý – một cụm từ dường như không xuất hiện trong dự thảo khung.

Ngoại trưởng Singapore Vivian Balakrishnan đã gọi dự thảo khung là “một văn kiện quan trọng vì theo nghĩa nào đó nó đại diện cho sự đồng thuận và quan trọng hơn là, một cam kết nhân danh 10 nước ASEAN và Trung Quốc để tạo tiến triển cho vấn đề kéo dài từ lâu này”. Theo Ngoại trưởng Trung Quốc Vương Nghị, dự thảo khung “đem lại sự ổn định cho vấn đề này, thể hiện một động lực tích cực. Điều này cho thấy mong muốn chung của chúng ta là bảo vệ hòa bình và sự ổn định ở Biển Đông”. Tuy nhiên, đáng ngại hơn, Vương Nghị tiếp tục nói rằng các đàm phán đáng kể về nội dung của bộ quy tắc sẽ chỉ có thể bắt đầu nếu “không có sự phá hoại lớn từ các bên bên ngoài”, một lời ám chỉ úp mở về Mỹ, nước mà Trung Quốc luôn cáo buộc là “can thiệp” vào cuộc tranh chấp.

Quá trình đàm phán COC kéo dài và khó khăn. Tuyên bố chung ASEAN-Trung Quốc về cách ứng xử của các bên ở Biển Đông (DOC) đã kêu gọi các bên thông qua COC. Sự khác biệt giữa DOC và COC được đề xuất chưa bao giờ được làm rõ, dù một số thành viên ASEAN, đặc biệt là các nước tuyên bố chủ quyền Đông Nam Á, đã vạch ra một thỏa thuận ràng buộc pháp lý sẽ toàn diện và hiệu quả hơn DOC vốn là một tuyên bố mang tính chính trị không ràng buộc.

Phải đến năm 2013, Trung Quốc mới đồng ý bắt đầu đàm phán với ASEAN về COC. Do những căng thẳng tăng cao ở Biển Đông, khi các cuộc thảo luận bắt đầu vào đầu năm 2014, một số thành viên ASEAN đã nhiều lần kêu gọi xúc tiến các cuộc đàm phán. Tuy nhiên, phải cho tới sau khi Tòa trọng tài ở La Haye ra phán quyết lịch sử vào ngày 12/7/2016 thì Trung Quốc mới đồng ý đẩy nhanh đàm phán. Có hai lý do có thể giải thích tại sao Trung Quốc đồng ý làm vậy. Thứ nhất, Bắc Kinh muốn đánh lạc hướng sự chỉ trích ra khỏi việc nước này bác bỏ phán quyết của Tòa trọng tài và thay vào đó tạo dựng hình ảnh một đối tác biết hợp tác. Thứ hai, phản ứng của Tổng thống Philippines Rodrigo Duterte với phán quyết. Mặc dù phán quyết hoàn toàn ủng hộ Philippines, Duterte đã quyết định đặt nó sang một bên và ưu tiên tăng cường quan hệ kinh tế với Trung Quốc trong khi giải quyết các tuyên bố lãnh hải và quyền tài phán chồng chéo của hai nước trên cơ sở song phương. Các tiếp cận của Duterte đã khiến căng thẳng Trung Quốc-Philippines giảm đáng kể ở Biển Đông, đặc biệt sau khi Bắc Kinh dỡ bỏ phong tỏa bãi cạn Scarborough vào tháng 10/2016, điều từng ngăn ngư dân Philippines đánh bắt ở bãi cạn này từ tháng 5/2012. Việc hạ nhiệt căng thẳng giữa Philippines và Trung Quốc cũng có thể đã góp phần cải thiện bầu không khí trong quan hệ ASEAN-Trung Quốc.

Trong nửa đầu năm 2017, các quan chức ASEAN và Trung Quốc đã gặp gỡ 3 lần để thảo luận COC. Tại cuộc họp Nhóm công tác chung ASEAN-Trung Quốc lần thứ 19 về thực hiện Tuyên bố về cách ứng xử của các bên ở Biển Đông (JWG-DOC) ở Bali, Indonesia, ngày 27/2, hai bên đã nhất trí về phác thảo cơ bản của dự thảo khung. Một phiên bản 1 trang dài hơn sau đó đã được thảo luận tại JWG-DOC lần thứ 20 ở Siem Reap, Campuchia, vào ngày 30/3/2017. Phiên bản này đã được sửa đổi chút ít trong các cuộc họp SOM-DOC ở Quý Dương vào tháng 5. Bài viết này tập trung vào nội dung của dự thảo khung và ý nghĩa đằng sau một số ngôn từ được sử dụng.

Dự thảo khung dài hơn 1 trang và được chia thành 3 phần: 1. Các điều khoản mở đầu; 2. Các điều khoản chung; 3. Các điều khoản cuối.

Các điều khoản mở đầu

“Các điều khoản mở đầu” chỉ liệt kê 3 mục ngắn: a. Cơ sở của COC; b. Sự liên kết và tương tác giữa DOC và COC; và c. Tầm quan trọng và các nguyện vọng.

Mặc dù phần b không giải thích chi tiết mối quan hệ giữa DOC và COC, theo những người biết rõ các cuộc đàm phán, Trung Quốc coi COC là một phần của tiến trình thực hiện DOC, và theo đó DOC sẽ ảnh hưởng lớn đến nội dung của COC. Điều này cho thấy rằng COC cuối cùng có thể không quá khác DOC. Như các quan chức Trung Quốc đã nhiều lần nhấn mạnh, người ta nên hạ thấp kì vọng rằng COC sẽ khác biệt cơ bản với DOC.

Các điều khoản chung

“Các điều khoản chung” bao gồm 3 phần: a. Các mục tiêu; b. Các nguyên tắc; và c. Các nghĩa vụ cơ bản.

Mục tiêu đầu tiên là “Thiết lập một khuôn khổ dựa trên các quy tắc bao gồm một loạt quy chuẩn chỉ đạo cách ứng xử của các bên và thúc đẩy hợp tác hàng hải trên Biển Đông”. Điều có ý nghĩa là cụm từ “khuôn khổ dựa trên các quy tắc” được sử dụng thay vì “có tính ràng buộc về mặt pháp lý” mà một số nước ASEAN đã vạch ra từ lâu về COC. Tuy nhiên, do Trung Quốc phản đối một bộ quy tắc có tính ràng buộc về mặt pháp lý vì nó sẽ hạn chế quyền tự do hành động trên Biển Đông và vì bản thân các nước ASEAN không có sự đồng thuận về vấn đề này, cụm từ này đã bị bỏ đi. Liệu nó có được đưa vào các phiên bản sau này của COC hay không vẫn cần phải được xem xét, nhưng Trung Quốc gần như chắc chắn sẽ cố gắng đảm bảo rằng điều này không xảy ra. Vì vậy, bản COC cuối cùng có khả năng sẽ mang tính tự nguyện và không ràng buộc, như DOC và Quy tắc ứng xử đối với những vụ va chạm ngoài ý muốn trên biển (CUES).

Mục tiêu thứ hai là “Thúc đẩy lòng tin lẫn nhau, sự hợp tác và uy tín, ngăn ngừa các sự cố, giải quyết các sự cố nếu chúng xảy ra, và tạo ra một môi trường thuận lợi cho việc giải quyết hòa bình các tranh chấp”. Trong DOC, các bên cũng đã nhất trí xây dựng “lòng tin và uy tín” và “tăng cường các điều kiện thuận lợi cho một giải pháp hòa bình và lâu dài cho những bất đồng và tranh chấp giữa các nước có liên quan”. Tuy nhiên, đây là lần đầu tiên họ nhất trí ngăn ngừa và giải quyết các sự cố trên biển. Sự đề cập đến việc ngăn ngừa và giải quyết các sự cố nhấn mạnh rằng tần suất của các hoạt động gây căng thẳng đã gia tăng đáng kể từ khi DOC được ký kết vào năm 2002 – và đặc biệt sau năm 2007-2008 – và nhu cầu cấp thiết phải giải quyết tốt hơn tranh chấp và ngăn ngừa các sự cố nguy hiểm tiềm tàng xảy ra và leo thang.

Mục tiêu thứ ba là “Đảm bảo an ninh và an toàn hàng hải và quyền tự do đi lại trên biển và trên không”. Các bên tham gia DOC cũng “đã tái khẳng định sự tôn trọng và cam kết của họ đối với quyền tự do đi lại trên biển và trên không ở Biển Đông” nhưng “đảm bảo” nghe mạnh hơn một chút so với “sự tôn trọng và cam kết đối với” và nhấn mạnh mối quan ngại của một số nước ASEAN rằng tranh chấp có nguy cơ làm xói mòn quyền tự do hàng hải, đặc biệt nếu Trung Quốc tuyên bố một Vùng nhận dạng phòng không (ADIZ) trên Biển Đông như họ đã làm đối với các phần của biển Hoa Đông hồi tháng 11/2013. Lập trường của Trung Quốc là tranh chấp không đe dọa quyền tự do hàng hải.

Mục “Các nguyên tắc” được chia thành 4 phần. Nguyên tắc đầu tiên là COC “không phải là một công cụ để giải quyết các tranh chấp lãnh thổ hay các vấn đề về phân định ranh giới trên biển”. Điều này không gây tranh cãi như nó dường như có thể có, vì các nước thành viên ASEAN chưa bao giờ ủy nhiệm cho tổ chức này giải quyết tranh chấp; điều đó chỉ có thể được thực hiện bởi chính các bên yêu sách, hoặc thông qua sự phân xử hợp pháp hoặc các cuộc thương lượng chính trị, song phương hoặc đa phương. Câu này được đưa vào dự thảo khung nhằm dẹp bỏ ý nghĩ rằng COC sẽ giúp “giải quyết” những tranh chấp về chủ quyền và quyền tài phán giữa các bên yêu sách như đôi khi vẫn bị tuyên bố sai trong các phóng sự trên các phương tiện truyền thông.

Nguyên tắc thứ hai là một cam kết đối với “các mục đích và nguyên tắc” của Hiến chương Liên hợp quốc, Công ước Liên hợp quốc về Luật biển (UNCLOS) năm 1892, Hiệp ước thân thiện và hợp tác, 5 Nguyên tắc chung sống hòa bình và “các nguyên tắc khác của luật pháp quốc tế được mọi người công nhận”. Ngôn từ này cũng xuất hiện trong DOC và đã tạo thành nền tảng của quan hệ ASEAN-Trung Quốc kể từ khi các mối quan hệ đối thoại được thiết lập vào năm 1991.

Nguyên tắc thứ ba là “Cam kết thực thi đầy đủ và hiệu quả DOC”, điều mà ASEAN và Trung Quốc đã nhất trí từ trước. Cách thức thực thi đầy đủ và hiệu quả DOC không được đề cập. Các quan chức ASEAN và Trung Quốc đã thảo luận các cách thức thực thi kể từ năm 2005 mà hầu như không có tiến triển gì. Như đã lưu ý ở trên, Trung Quốc dường như xem COC như là một phần của tiến trình thực thi DOC.

Nguyên tắc thứ tư là “Tôn trọng độc lập, chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ của nhau phù hợp với luật pháp quốc tế, và nguyên tắc không can thiệp vào công việc nội bộ của các nước khác”. Điều khoản này là mới, mặc dù nó nhắc lại nguyên tắc 1 và nguyên tắc 3 của 5 Nguyên tắc chung sống hòa bình. Sự nhắc lại được sử dụng để củng cố tầm quan trọng của 2 nguyên tắc này trong ứng xử về các mối quan hệ giữa ASEAN và Trung Quốc, đặc biệt khi tình trạng bất cân xứng về sức mạnh giữa Trung Quốc và các nước Đông Nam Á ngày một gia tăng kể từ khi DOC được ký kết vào năm 2002.

“Các nghĩa vụ cơ bản” bao gồm 6 phần: i. Nghĩa vụ hợp tác; ii. Thúc đẩy hợp tác hàng hải thiết thực; iii. Tự kiềm chế/Thúc đẩy lòng tin và uy tín; iv. Ngăn ngừa các sự cố, sau đó là 2 dấu chấm đầu dòng – thứ nhất là “Các biện pháp xây dựng lòng tin” và thứ hai là “Các đường dây nóng”; v. Quản lý các sự cố, sau đó là một dấu chấm đầu dòng lặp lại “Các đường dây nóng”; và vi. “Các nghĩa vụ khác phù hợp với luật pháp quốc tế để hoàn thành các mục tiêu và nguyên tắc của COC”.

“Nghĩa vụ hợp tác” là nghĩa vụ theo UNCLOS đã được tất cả các bên, ngoại trừ Campuchia, thông qua. Trong khi không được nói rõ trong văn bản này, phần ii được cho là bao gồm các hoạt động như tìm kiếm cứu nạn, nghiên cứu khoa học biển, bảo vệ môi trường và đấu tranh chống tội phạm xuyên quốc gia trên biển, điều mà Trung Quốc mong muốn thúc đẩy. Các hoạt động hợp tác tại những lĩnh vực chức năng này cũng đã được đưa vào DOC.

Cụm từ “tự kiềm chế” không được định nghĩa và đây là một trong những thiếu sót lớn của DOC. Do cụm từ này không được định nghĩa, các bên tham gia khác nhau đã diễn giải nó theo cách mà họ thấy là phù hợp. Kể từ năm 2002, các bên yêu sách đã cáo buộc lẫn nhau vi phạm điều khoản tự kiềm chế trong khi chính họ lại tham gia các hoạt động mà rõ ràng là vi phạm điều khoản này – từ việc tu sửa một đường băng đang tồn tại đến, trong trường hợp của Trung Quốc, địa khai hóa 7 cấu trúc địa hình rất nhỏ thành các đảo nhân tạo lớn. Nếu DOC cần gia tăng giá trị của nó, thì “tự kiềm chế” sẽ cần phải được định nghĩa.

Gắn với điều khoản “Tự kiềm chế” là “Ngăn ngừa các sự cố”, một sự phát triển mới và được chào đón vì nó cho rằng trong tương lai, các quan chức ASEAN và Trung Quốc có thể nhất trí về một danh sách các hoạt động mà các lực lượng vũ trang của họ, và có khả năng là các lực lượng bảo vệ bờ biển của họ, bị cấm tiến hành, giống như thỏa thuận năm 1972 giữa Mỹ và Liên Xô về các sự cố trên biển mà bao gồm trong đó một danh sách dài “những điều nên và không nên làm”. DOC cũng kêu gọi các bên thiết lập các biện pháp và lập danh sách 5 lĩnh vực có thể có. Năm 2016, ASEAN và Trung Quốc nhất trí áp dụng CUES đối với Biển Đông và phê chuẩn các đường lối chỉ đạo nhằm thiết lập những đường dây nóng ngoại giao để sử dụng trong các tình trạng khẩn cấp trên biển và các cuộc khủng hoảng mà đều có thể tích hợp vào bản COC cuối cùng.

Các điều khoản cuối cùng

Phần thứ ba và là phần cuối cùng của dự thảo khung này là Các điều khoản cuối cùng. Phần này gồm 5 dòng ngắn gọn: a. “Khuyến khích các nước khác tôn trọng các quy tắc được bao gồm trong COC”; b. “Các cơ chế cần thiết để giám sát việc thực thi”; c. “Đánh giá COC”; d. “Bản chất”; và 3. “Hiệu lực thi hành”.

Nhìn bề ngoài, phần a dường như vô hại, nhưng dường như ý định của Bắc Kinh là xác lập Biển Đông chỉ như một vấn đề giữa Trung Quốc và các bên yêu sách ở Đông Nam Á – với ASEAN đóng vai trò hạn chế trong việc quản lý xung đột – và các bên liên quan khác, đặc biệt là Mỹ và Nhật Bản, không nên “can thiệp” vào cuộc tranh chấp này. Điều này phù hợp với lập trường lâu dài của Trung Quốc từng được Ngoại trưởng Vương Nghị nhắc lại tại Manila.

Các phần b và c dường như chỉ ra rằng thỏa thuận cuối cùng sẽ được giám sát bởi Hội nghị các quan chức cấp cao ASEAN-Trung Quốc về thực hiện Tuyên bố về ứng xử của các bên ở Biển Đông (SOM-DOC), được hỗ trợ bởi Nhóm công tác chung ASEAN-Trung Quốc về thực hiện Tuyên bố về ứng xử của các bên ở Biển Đông (JWG-DOC), sau đó sẽ báo cáo lên cuộc họp của các bộ trưởng ngoại giao của Trung Quốc và ASEAN, những người có thể yêu cầu đánh giá COC nếu họ cho là cần thiết.

Các phần c và d có ý nghĩa cực kỳ quan trọng ở chỗ chúng để ngỏ triển vọng rằng COC có thể mang tính ràng buộc về mặt pháp lý. COC khi đó sẽ phải được thông qua theo các tiến trình nội bộ Trung Quốc và 10 nước thành viên ASEAN. Tuy nhiên, như đã lưu ý ở trên, Trung Quốc kiên quyết phản đối một bộ quy tắc có tính ràng buộc về mặt pháp lý.

Điều gì còn thiếu?

Ngoài các điều khoản chi tiết và cụm từ “có tính ràng buộc về mặt pháp lý”, có một vài vấn đề quan trọng không được đưa vào thỏa thuận.

Một là, dự thảo khung này không đề cập đến phạm vi địa lý của COC, trong đó có việc liệu nó có được áp dụng cho cả 2 quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa đang tranh chấp hay không hay chỉ các khu vực nhất định. Trong các cuộc đàm phán về DOC, Việt Nam đã lập luận rằng cần đưa tên gọi của 2 quần đảo này vào DOC, nhưng vì không thể đạt được sự đồng thuận nên chúng đã bị bỏ đi. Điều này có lẽ không gây ra vấn đề gì chừng nào COC được áp dụng cho toàn bộ Biển Đông.

Hai là, trong khi văn bản này đề cập đến “các cơ chế giám sát việc thực thi”, nó lại không nói gì đến các biện pháp thực thi và các cơ chế phân xử nếu một bên cáo buộc một bên khác vi phạm bộ quy tắc này. Nói chung, ASEAN tránh các điều khoản về việc thực thi trong các thỏa thuận của mình. Tuy nhiên, sự thiếu vắng các biện pháp thực thi và và các cơ chế phân xử sẽ làm suy yếu tính hiệu quả của bản COC cuối cùng.

Triển vọng

Bất chấp những thiếu sót của nó, việc ASEAN và Trung Quốc thông qua dự thảo khung này là một bước tiến trong tiến trình giải quyết xung đột kéo dài 2 thập kỷ đối với Biển Đông. Tiến về phía trước, dự thảo khung này sẽ tạo thành nền tảng của các cuộc đàm phán giữa ASEAN và Trung Quốc về COC. Tuy nhiên, nếu quá khứ là phần mở đầu, thì tiến trình này có khả năng bị kéo dài và gây nản lòng, đặc biệt đối với những nước Đông Nam Á muốn có một COC mang tính ràng buộc về mặt pháp lý, toàn diện và hiệu quả được thực thi nhanh nhất có thể.

Ian Storey là nghiên cứu viên cấp cao và chủ biên tạp chí Đông Nam Á Đương đại, Viện Nghiên cứu Đông Nam Á (ISEAS –  Yusof Ishak Institute), Singapore. 

Nguồn: Ian Storey, “Assessing the ASEAN-China Framework for the Code of Conduct for the South China Sea“, ISEAS Perspective, no. 62, 08/08/2017.