Mô hình quản lý vốn nhà nước: Bài học từ Temasek của Singapore cho Việt Nam

Trong quá trình nghiên cứu, xây dựng mô hình quản lý vốn nhà nước, việc tham khảo các mô hình trên thế giới sẽ giúp Việt Nam tìm ra được hướng đi phù hợp. Ở khu vực châu Á, mô hình hoạt động của Quỹ đầu tư quốc gia Temasek của Singapore đã đạt được nhiều thành công lớn, có thể là bài học kinh nghiệm bổ ích cho Việt Nam.

Năm 2016, Bộ Kế hoạch đầu tư đã xây dựng dự thảo Nghị định về thực hiện các quyền trách nhiệm của cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước. Trong đó thành lập Ủy ban quản lý, giám sát vốn và tài sản nhà nước tại doanh nghiệp với mục tiêu thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp, tách biệt chức năng chủ sở hữu ra khỏi các chức năng khác của nhà nước trong nền kinh tế; thực hiện cải cách, cải thiện quản trị doanh nghiệp nhà nước và quản trị tài sản nhà nước theo thông lệ kinh tế thị trường.

Tuy nhiên, theo Thông báo 181 ngày 5/4/2017 của Văn phòng Chính phủ thì Bộ Kế hoạch và Đầu tư phải trình đề án về thành lập cơ quan quản lý, giám sát vốn và tài sản nhà nước tại doanh nghiệp trong Quý 2/2017. Trong đó có hai mô hình được xem xét:

• Mô hình cơ quan chuyên trách là Ủy ban thuộc chính phủ với hai phương án: thành lập mới cơ quan chuyên trách và điều chuyển cán bộ từ công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (SCIC) và các bộ ngành liên quan; phương án 2 là nâng cấp SCIC thành Ủy ban quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp.
• Mô hình thứ hai, cơ quan chuyên trách là doanh nghiệp theo hướng tăng cường, củng cố, kiện toàn SCIC là doanh nghiệp trực thuộc chính phủ làm chức năng đại diện chủ sở hữu.

Như vậy việc lựa chọn mô hình nào trong thời gian tới thì sẽ còn chờ vào kết quả đề án do Bộ Kế hoạch đầu tư xây dựng.

Trong quá trình nghiên cứu, xây dựng mô hình quản lý vốn nhà nước, nổi lên câu chuyện thành công của Quỹ đầu tư quốc gia Temasek của Singapore, đây có thể là bài học kinh nghiệm bổ ích cho Việt Nam.

Sự thành công của Temasek

Temasek Holdings là tập đoàn quản lý tài sản vốn nhà nước Singapore trực thuộc Bộ Tài Chính. Temasek được thành lập năm 1974 với giá trị thị trường thời điểm đó là 70 tỷ đô la Singapore (SGD), đến năm 2006 là 112 tỷ và tính đến 31/3/2016, tổng giá trị tài sản của Temasek đã đạt 242 tỷ SGD, tăng gấp đôi trong vòng 10 năm.

Ban đầu Temasek chỉ tập trung đầu tư nắm giữ cổ phần trong các công ty nhà nước Singapore có vai trò trọng yếu đối với nền kinh tế. Kể từ năm 2002, Temasek đã mở rộng hoạt động đầu tư ra nước ngoài, giúp đa dạng hóa đầu tư, tăng lợi nhuận, giảm thiểu rủi ro. Năm 2016 tỷ trọng danh mục đầu tư của Temasek theo khu vực địa lý là Singapore 29%; châu Á 40%; Bắc Mỹ, châu Âu, Úc và New Zealand 27%; và các khu vực khác là 4%.

Trong 10 năm qua, thu nhập từ cổ tức bình quân hàng năm là 7 tỷ SGD. Tổng lợi nhuận cổ đông là 15%.

Tuy là công ty quản lý tài sản quốc gia song Temasek chủ yếu đầu tư vào lĩnh vực cổ phiếu, nắm giữ các cổ phần trong các công ty thuộc lĩnh vực trọng yếu của nền kinh tế như công nghệ, tài chính, bất động sản. Theo quy định của Singapore, một công ty do Temasek nắm giữ hơn 20% cổ phần sẽ được coi là công ty của nhà nước.

Hàng năm Temasek đều nộp thuế cho nhà nước và chia cổ tức cho cổ đông là Bộ Tài chính, đại diện cho chính phủ Singapore. Số cổ tức này được đưa vào dự trữ của Singapore và một phần được sử dụng cho ngân sách chính phủ.

Temasek là một trong số ít các công ty được xếp hạng AAA theo đánh giá của Standard & Poors và AAA theo Moody’s.

Temasek có nguồn vốn hoạt động đa dạng từ cổ tức, tiền mặt tại các công ty mà nó đầu tư và doanh thu từ các hoạt động đầu tư, cho vay hoặc tài trợ. Temasek sẵn sàng thoái vốn khỏi các hoạt động đầu tư kinh doanh không hiệu quả.

Tôn trọng nguyên tắc thị trường, giảm thiểu can thiệp và ảnh hưởng từ Chính phủ

Để đảm bảo nguồn tài sản quốc gia được bảo toàn, Singapore xây dựng nguyên tắc xác định giá trị dự trữ quá khứ (past reserve). Theo đó Dự trữ quá khứ của Singapore là dự trữ đạt được vào cuối một nhiệm kỳ chính phủ. Đây là giá trị dự trữ được bảo toàn và chuyển tiếp sang nhiệm kỳ chính phủ tiếp theo. Thủ tướng Singapore sẽ can thiệp nếu các hoạt động đầu tư làm suy giảm giá trị tài sản dự trữ này. Temasek (là một trong 5 thể chế thuộc nhà nước) có trách nhiệm bảo toàn giá trị này theo quy định trong hiến pháp.

Tuy vậy, nghĩa vụ này được quy định trong hiến pháp không làm hạn chế khả năng hoạt động của Temasek. Bởi vì chỉ cần đảm bảo cho giá trị tài sản này được bảo toàn, Temasek vẫn được trao quyền độc lập tự chủ trong kinh doanh, hoạt động theo nguyên tắc thị trường với mục tiêu tối đa hóa lợi nhuận trong dài hạn.

Theo đó, Temasek được quyền tự quyết các hoạt động đầu tư, không bị giới hạn lĩnh vực, được quyền quyết định đầu tư hay thoái vốn cổ phần tại công ty nào đó, miễn là các hoạt động đó không làm giảm giá trị tài sản dự trữ quá khứ của nhà nước (đã được xác định).

Vai trò của nhà nước ở đây chỉ liên quan đến phần giá trị tài sản (past reserve) đã được xác định trước, tức là Thủ tướng chỉ can thiệp đối với các hoạt động đầu tư làm giảm giá trị tài sản nhà nước đã xác định này, hoặc tham gia vào việc bổ nhiệm các chức danh trong công ty.

Với cơ chế này, mọi hoạt động của Temasek đều tuân theo nguyên tắc thị trường, giá trị tài sản của Temasek cũng định giá theo thị trường. Chẳng hạn năm 2009, do ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu, giá trị thị trường của Temasek giảm xuống còn 130 tỷ SGD so với 185 tỷ SGD vào năm 2008. Tuy nhiên, giá trị tài sản quốc gia vẫn không bị ảnh hưởng.

Đảm bảo nguyên tắc minh bạch, công khai thông tin tài chính

Theo luật pháp, Temasek được quyền miễn trừ công khai tài chính. Tuy nhiên, do hoạt động theo nguyên tắc thị trường, nên các thông tin của Temasek được kiểm toán và công khai cũng là điều tất yếu.

Ngoài ra, Temasek đã lựa chọn công bố kết quả kinh doanh hàng năm được kiểm toán cũng như danh mục đầu tư, lợi nhuận cổ đông, cơ chế đầu tư, quản trị điều hành, định hướng và mục tiêu đầu tư kinh doanh, danh mục tài sản đầu tư và nhiều thông tin khác. Mức độ công khai tài chính của Temasek vượt trội so với chuẩn mực được yêu cầu.

Temasek được các công ty kiểm toán quốc tế thẩm định và được đánh giá xếp hạng bởi các công ty xếp hạng quốc tế.

Trách nhiệm giải trình cao của người thực hiện

Bộ máy quản trị của Temasek là các thành viên độc lập, thuộc mọi tầng lớp, ngành nghề khác nhau, ở trong nước hoặc nước ngoài, đến từ cả khu vực công và tư. Temasek có thể thuê cả các chính trị gia về hưu trong vai trò quản lý giám sát mà không tham gia điều hành hoạt động công ty. Với sự đa dạng của ban điều hành, Temasek có thể tránh được rủi ro về lợi ích nhóm.

Ngoài ra với quyền tự quyết trong kinh doanh, Temasek không bị chi phối bởi nhóm chính trị gia hoặc chính phủ. Các thành viên trong bộ máy quản trị cũng tự chịu trách nhiệm đối với các quyết định điều hành của mình.

Về vai trò của Temasek đối với các công ty nhà nước mà Temasek nắm giữ cổ phần (một công ty được coi là thuộc sở hữu nhà nước nếu tỷ lệ mà Temasek nắm giữ là trên 20%). Temasek không tham gia vào các hoạt động đầu tư của các công ty này mà chỉ thực hiện vai trò hỗ trợ đào tạo, giúp các doanh nghiệp nâng cao chất lượng quản trị và đội ngũ nhân viên với chuyên môn cao, hỗ trợ về mặt quản trị doanh nghiệp và đào tạo nhân lực.

Điều này cũng loại bỏ được xung đột lợi ích trong các quyết định đầu tư hoặc thoái vốn tại công ty mà Temasek nắm giữ cổ phần.

Việt Nam có đột phá được các rào cản thể chế hiện nay?

Hiện tại, Việt Nam đang thực hiện quản lý vốn nhà nước thông qua Công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước SCIC, thuộc sở hữu nhà nước. Về mô hình tổ chức, SCIC có mô hình tổ chức tương tự với mô hình tổ chức của Temasek. SCIC có trách nhiệm quản lý vốn nhà nước theo hình thức nắm giữ cổ phần.

Thời gian qua, hoạt động của SCIC bộc lộ nhiều yếu kém và không đạt được kỳ vọng như ban đầu. Sự yếu kém này liệu có phải xuất phát từ cơ cấu tổ chức hoạt động hay không?

Trước hết, cơ cấu tổ chức hoạt động của SCIC vẫn chưa thoát khỏi mô hình doanh nghiệp nhà nước để hoạt động theo nguyên tắc thị trường.

Vai trò quản lý nhà nước đối với SCIC được quy định tại Nghị định số 57/2014/NĐ-CP về Điều lệ tổ chức và hoạt động của Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước SCIC, do Chính phủ ban hành. Theo đó quyền sở hữu của nhà nước được xác lập thông qua việc thực hiện:

• Quyết định chiến lược, kế hoạch sản xuất kinh doanh và kế hoạch đầu tư phát triển.
• Phê duyệt chủ trương đầu tư, mua, bán tài sản và hợp đồng vay, cho vay của SCIC theo thẩm quyền.
• Chịu trách nhiệm về các khoản nợ và nghĩa vụ tài sản khác của SCIC trong phạm vi số vốn điều lệ của SCIC.
• Phê duyệt chủ trương thay đổi tỷ lệ sở hữu của SCIC tại các doanh nghiệp thuộc danh mục Nhà nước phải giữ cổ phần chi phối (ngoại trừ trường hợp quy định tại Điểm B Khoản 2 Điều 15 Nghị định số 151/2013/NĐ-CP).

Như vậy có thể thấy mọi chiến lược đầu tư, lĩnh vực kinh doanh của SCIC chủ yếu vẫn bị chi phối và định hướng bởi chính phủ hoặc các bộ ngành liên quan. Do đó các quyết định kinh doanh về bản chất vẫn chỉ là các mệnh lệnh hành chính được chủ trương hóa.

Đơn vị quản lý vốn, trong trường hợp này là SCIC, điều hành hoạt động và ra các quyết định về kinh doanh phải tham chiếu theo những chủ trương này. Việc thay đổi các kế hoạch chiến lược kinh doanh sẽ phải chờ phê duyệt chủ trương từ chính phủ và các bộ ngành liên quan, trong khi hoạt động kinh doanh trên thị trường thì rất linh hoạt và cần đến nguồn lực có chuyên môn và theo sát thị trường.

Cơ chế hoạt động này không đảm bảo được việc công khai minh bạch thông tin.

Theo Nghị định 81/2015/NĐ-CP của Chính phủ về công bố thông tin của Doanh nghiệp nhà nước, các doanh nghiệp nhà nước có nghĩa vụ phải công bố thông tin trên các trang web và các phương tiện thông tin đại chúng khác. Tuy nhiên Nghị định này cũng đặt ra phạm vi thông tin mà các doanh nghiệp nhà nước không phải công bố nếu các thông tin đó thuộc về “chiến lược đầu tư, kế hoạch sản xuất kinh doanh, đầu tư có nội dung quan trọng, liên quan hoặc ảnh hưởng đến bí mật và an ninh quốc gia, bí mật kinh doanh”.

Một khi chính phủ hoặc các bộ ngành là đối tượng xây dựng chiến lược kế hoạch đầu tư, lĩnh vực đầu tư, đồng thời cũng là nơi quy định loại thông tin mà các doanh nghiệp nhà nước có thể công bố hoặc không phải công bố thì sẽ không đảm bảo được nguyên tắc minh bạch thông tin.

Làm giảm trách nhiệm giải trình của các bên

Do cơ chế quản lý vận hành có sự tham gia của nhiều thành phần như Thủ tướng chính phủ, Bộ Tài chính, Bộ kế hoạch đầu tư, Bộ lao động thương binh xã hội, và cuối cùng bên thực hiện là SCIC, sẽ khó phân chia được phạm vi trách nhiệm của các bên đối với mỗi hoạt động đầu tư kinh doanh.

Chẳng hạn Bộ tài chính có trách nhiệm “Trình Thủ tướng Chính phủ quyết định mục tiêu, nhiệm vụ, ngành, nghề kinh doanh; tổ chức lại, chuyển đổi sở hữu, giải thể và yêu cầu phá sản SCIC sau khi có ý kiến của các Bộ có liên quan.” Bộ kế hoạch đầu tư “có ý kiến đối với lĩnh vực đầu tư ,” trong khi các bộ này không trực tiếp thực hiện đầu tư kinh doanh. SCIC là đơn vị trực tiếp quản lý vốn lại không được tự quyết định chiến lược hoặc định hướng đầu tư.

>>Nhiều doanh nghiệp Việt bỏ cuộc do môi trường kinh doanh quá khắc nghiệt

Có thể thấy mô hình SCIC như hiện nay vẫn chịu ảnh hưởng và can thiệp rất lớn từ chính phủ. Một mô hình quản lý vốn khác đang được nhắc đến hiện nay là mô hình Ủy ban quản lý vốn (siêu ủy ban). Theo dự thảo trước đây của Bộ Kế hoạch đầu tư, thì Ủy ban quản lý vốn sẽ không phải là đơn vị xây dựng chính sách mà chỉ là đơn vị thực hiện quản lý vốn của nhà nước.

Theo đó ủy ban này thực hiện các quyền và nghĩa vụ của sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước. Ủy ban này cũng chịu sự quản lý của nhiều bộ ngành liên quan. Đứng đầu ủy ban là Chủ tịch và dưới chủ tịch có các Ban trực thuộc. Theo dự thảo thì chủ tịch có quyền quyết định đối với việc thành lập giải thể các doanh nghiệp nhà nước; thông qua các chiến lược đầu tư kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước; phê duyệt chủ trương đầu tư, mua, bán tài sản, hợp đồng vay, cho vay của doanh nghiệp.

Ủy ban có thể cử người đại diện tại doanh nghiệp nhà nước. Người đại diện có trách nhiệm giám sát hoạt động tại doanh nghiệp, thực hiện báo cáo tình hình hoạt động đầu tư kinh doanh của doanh nghiệp; Báo cáo, xin ý kiến ủy ban trước khi tham gia ý kiến, biểu quyết và quyết định tại Đại hội đồng cổ đông, cuộc họp của Hội đồng quản trị, Hội đồng thành viên về các vấn đề thuộc thẩm quyền quyết định của Đại hội đồng cổ đông, Hội đồng quản trị, Hội đồng thành viên.

Như vậy thì Ủy ban quản lý vốn thực ra là một tổ chức quản lý khác thuộc chính phủ, điều hành mang tính hành chính, giám sát và định hướng cũng như quyết định sự thành lập giải thể của doanh nghiệp thay cho chính phủ. Và khi đó hoạt động của ủy ban này vẫn rời xa nguyên tắc thị trường.

Dù là mô hình quản lý vốn nhà nước nào, nếu rời xa nguyên tắc của thị trường thì cũng sẽ không phát huy được hiệu quả tối đa. Vấn đề đặt ra cho các nhà tạo lập chính sách là có đảm bảo cho doanh nghiệp (tổ chức) quản lý vốn nhà nước hoạt động theo nguyên tắc thị trường, hạn chế sự can thiệp của nhà nước hay không chứ không phải là lựa chọn mô hình tổ chức nào.

Liên Hương

Xem thêm: