USAID đóng cửa, liệu ĐCSTQ có khả năng lấp khoảng trống với ý đồ khác không?

Kể từ khi bắt đầu nhiệm kỳ thứ hai, Tổng thống Trump đã tiến hành rà soát, cải cách và sa thải quyết liệt chính phủ liên bang với quy mô và cường độ chưa từng có trong một thế kỷ. Bộ Hiệu quả Chính phủ (DOGE), dưới sự đứng đầu của ông Elon Musk, lần đầu tiên nhắm mục tiêu vào Cơ quan Phát triển Quốc tế (USAID). Sau sắc lệnh hành chính của tổng thống hôm 20/1 đình chỉ tất cả viện trợ nước ngoài của Mỹ, nhân viên và nhà thầu của USAID dần dần bị đình chỉ, hoặc sa thải bắt đầu từ ngày 28/1. USAID đặt tại Tòa nhà Reagan ở số 1300 Đại lộ Pennsylvania, đã tháo biển hiệu, trang web của cơ quan này bị đóng cửa, và hàng chục ngàn nhà thầu ngay lập tức thất nghiệp.

Mặc dù Cơ quan Phát triển Quốc tế luôn là cơ quan trực thuộc Bộ Ngoại giao về mặt pháp lý, nhưng nó đã có nguồn tiền phong phú, có nhiều dự án và có nguồn gốc sâu xa trong vài thập kỷ qua.

Về mặt chính trị, việc chính quyền Trump thực hiện hành động đối với USAID là hợp lý – xét cho cùng, một cơ quan chịu trách nhiệm về viện trợ nước ngoài liên quan đến các lợi ích tương đối nhỏ trong nước, và khó có được sự đồng tình cũng như ủng hộ cử tri trong nước.

Tuy nhiên, xét đến lịch sử của USAID và tầm ảnh hưởng của nó trong giới hoạch định chính sách đối ngoại ở Washington, việc chọn nhắm vào cơ quan này trước tiên rõ ràng có tác dụng răn đe mạnh mẽ, mang tính cảnh báo cho toàn bộ hệ sinh thái chính trị. Hiện tại, kịch bản có khả năng cao nhất là cơ quan này sẽ được đưa về dưới sự quản lý trực tiếp của Bộ Ngoại giao, đồng thời cắt giảm đáng kể nhân sự và ngân sách.

Kể từ khi USAID bị nhắm đến, hầu hết những lời chỉ trích về quyết định của chính quyền Trump từ giới chính sách đều tập trung vào sự cạnh tranh chiến lược giữa Mỹ và Trung Quốc. Những người kỳ cựu trong ngành lần lượt từ chức, cáo buộc Mỹ chắp tay dâng sức ảnh hưởng và quyền lực mềm của mình đối với các nước đang phát triển cho kẻ khác, phá hủy Vạn Lý Trường Thành trong cuộc cạnh tranh ngoại giao giữa Mỹ và Trung Quốc, không chiến mà tự bại. Suy cho cùng, logic này có thể hiểu được, trong môi trường chính trị ngày nay ở Washington, cạnh tranh giữa các cường quốc gần như đã trở thành một câu chuyện chính trị không thể bác bỏ. Hơn nữa, khi Mỹ cắt giảm mạnh viện trợ phát triển quốc tế, đồng thời rút khỏi các tổ chức đa phương của Liên Hợp Quốc như Tổ chức Y tế Thế giới và Hội đồng Nhân quyền, thì dù chỉ xét về tỷ lệ, điều này cũng sẽ làm tăng đáng kể mức độ ảnh hưởng của Trung Quốc trong lĩnh vực viện trợ phát triển toàn cầu.

Nhưng khi xem xét kỹ hơn, liệu Trung Quốc có thực sự thay thế được khoảng trống mà USAID để lại? Câu trả lời không đơn giản như vậy.

Viện trợ nước ngoài của Trung Quốc thua xa

Theo thông tin do trang web hỗ trợ nước ngoài của Chính phủ Mỹ công bố, ngân sách của USAID cho năm tài chính 2023 là 42 tỷ USD. Trong đó, hạng mục lớn nhất là “Quản trị nhà nước” với 17 tỷ USD, tiếp theo là viện trợ nhân đạo 9,4 tỷ USD, y tế và dân số 7 tỷ USD, chi phí hành chính 3,5 tỷ USD, nông nghiệp 1,3 tỷ USD, giáo dục 1,1 tỷ USD, cơ sở hạ tầng 740 triệu USD, phát triển kinh tế 720 triệu USD và các hạng mục khác là 1,6 tỷ USD.

Tất nhiên, Cơ quan Phát triển Quốc tế không phải là cơ quan chính phủ duy nhất thực hiện viện trợ nước ngoài của Mỹ. Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ cũng có 18 tỷ đô la Mỹ từ quỹ viện trợ nước ngoài, Bộ Tài chính, Bộ Nông nghiệp, v.v, mỗi bộ đều có ngân sách viện trợ nước ngoài riêng, nhưng quy mô tương đối nhỏ.

Quy mô viện trợ nước ngoài của Trung Quốc chắc chắn kém xa so với Mỹ. Theo phiên bản năm 2021 của sách trắng viện trợ nước ngoài của Trung Quốc “Hợp tác phát triển quốc tế của Trung Quốc trong kỷ nguyên mới”, từ năm 2013 đến năm 2018, số tiền viện trợ nước ngoài của Trung Quốc là 270,2 tỷ nhân dân tệ, tương đương 41,5 tỷ USD theo tỷ giá hối đoái năm 2015, trung bình 6,9 tỷ USD mỗi năm. Trong cùng thời kỳ trong lịch sử, tổng ngân sách của USAID trong 6 năm là 229 tỷ USD, bình quân 38,2 tỷ USD mỗi năm. Xét về quy mô, viện trợ nước ngoài của Trung Quốc tương đương 18% viện trợ nước ngoài của USAID.

Về phân loại, sự khác biệt giữa Mỹ và Trung Quốc mang ý nghĩa quan trọng hơn. Theo các tài liệu chính thức của Chính phủ Trung Quốc, viện trợ nước ngoài của Trung Quốc chủ yếu bao gồm 3 loại: viện trợ không hoàn lại, khoản vay không lãi suất và khoản vay ưu đãi. Trong giai đoạn 2013-2018, viện trợ không hoàn lại chiếm 47,30% tổng viện trợ nước ngoài, tập trung vào việc hỗ trợ các nước đang phát triển xây dựng các dự án phúc lợi xã hội quy mô nhỏ và vừa, hợp tác phát triển nguồn nhân lực, hợp tác kỹ thuật, viện trợ vật tư, Quỹ hợp tác Nam-Nam (South-South Cooperation) và viện trợ nhân đạo khẩn cấp. Các khoản vay không lãi suất chiếm 4,18% tổng viện trợ, chủ yếu giúp các nước đang phát triển xây dựng cơ sở hạ tầng công cộng và các dự án an sinh xã hội. Trong khi đó, hạng mục lớn nhất là các khoản vay ưu đãi, chiếm 48,52% tổng viện trợ, được sử dụng để giúp các nước đang phát triển xây dựng các dự án sản xuất có lợi ích kinh tế – xã hội, cơ sở hạ tầng quy mô vừa và lớn, cung cấp thiết bị trọn gói, sản phẩm cơ điện, dịch vụ kỹ thuật và các vật tư khác.

Các khoản cho vay viện trợ của Trung Quốc biến thành gánh nặng nợ nần

Các khoản vay viện trợ nước ngoài ưu đãi là loại bị hiểu lầm nhiều nhất. Tiền gốc của các khoản vay viện trợ nước ngoài ưu đãi của Trung Quốc được Ngân hàng Xuất nhập khẩu Trung Quốc huy động thông qua thị trường. Lãi suất cho vay thấp hơn lãi suất chuẩn do Ngân hàng Nhân dân Trung Quốc công bố, do đó chênh lệch lãi suất được nhà nước bù vào.

Vốn gốc của khoản vay viện trợ nước ngoài ưu đãi không phải là viện trợ nước ngoài, mà phần chênh lệch lãi suất được viện trợ nước ngoài trợ cấp. Trước năm 2009, các khoản vay viện trợ nước ngoài ưu đãi của Trung Quốc chỉ chiếm 27,2% tổng viện trợ nước ngoài. Tỷ lệ này tăng lên 55,7% trong giai đoạn 2010-2012 và giảm xuống còn 48,5% trong giai đoạn 2013-2018. Sự tăng trưởng về tỷ trọng các khoản vay ưu đãi có liên quan chặt chẽ đến chiến lược kinh tế “đổi tài nguyên lấy việc xây dựng cơ sở hạ tầng” của Trung Quốc ở các nước kém phát triển hơn. Các khoản vay ưu đãi thúc đẩy xuất khẩu dịch vụ lao động và hàng hóa của Trung Quốc và các khoản vay tạo ra sẽ được người đi vay hoàn trả thông qua các tài nguyên. Cách tiếp cận này từng được mệnh danh là “mô hình Angola” và trở nên phổ biến ở châu Phi.

Được thúc đẩy bởi “Sáng kiến ​​Vành đai, Con đường” và các khoản vay ưu đãi, xuất khẩu xây dựng cơ sở hạ tầng của Trung Quốc đã trở nên phổ biến ở phía nam bán cầu. Tuy nhiên, khi việc thanh toán khoản vay trở thành vấn đề thực sự, các khoản vay của Trung Quốc nhanh chóng trở thành gánh nặng nợ nần đối với các quốc gia đi vay. Đặc biệt kể từ khi dịch COVID-19 xảy ra vào năm 2020, chúng đã trở thành trở ngại lớn cho hoạt động kinh tế của các nước kém phát triển. Sáng kiến “Hoãn thanh toán nợ” (DSSI) của Nhóm G20 đã ra đời trong bối cảnh này, buộc Trung Quốc—với tư cách là chủ nợ quốc gia đơn lẻ lớn nhất của nhiều nước đang phát triển—phải tiến hành tái cơ cấu nợ với nhiều quốc gia. Vai trò của nguồn vốn viện trợ nước ngoài trong quá trình tái cơ cấu nợ vẫn là một ẩn số đối với giới quan sát bên ngoài.

Nếu so sánh viện trợ nước ngoài của Trung Quốc với viện trợ của Mỹ, viện trợ nước ngoài của Trung Quốc có quy mô nhỏ hơn và hướng chính là hướng tới các khoản vay ưu đãi, thúc đẩy xuất khẩu sản phẩm và dịch vụ lao động của Trung Quốc, đồng thời giúp Trung Quốc có được nguồn tài nguyên và nguyên liệu thô trên thị trường quốc tế. Do các khoản vay ưu đãi của Trung Quốc có xu hướng hỗ trợ các dự án cơ sở hạ tầng quy mô lớn, nên đầu tư của USAID vào cơ sở hạ tầng không thể so sánh với đầu tư của Trung Quốc.

Một so sánh thú vị hơn liên quan đến đầu tư giữa Mỹ và Trung Quốc vào việc xây dựng năng lực ở các nước đang phát triển. Quản trị nhà nước là trọng tâm trong hoạt động của USAID, với khoảng 40% tổng ngân sách được dành cho lĩnh vực này. Một số hướng đi cụ thể bao gồm hỗ trợ và đào tạo xã hội dân sự, thúc đẩy sự tham gia chính trị, xây dựng và nâng cao năng lực cho các đảng phái chính trị, đào tạo và giám sát bầu cử, khuyến khích thanh niên, phụ nữ và các nhóm thiểu số tham gia vào hệ thống chính trị… nhằm định hướng các quốc gia nhận viện trợ theo hướng dân chủ và tôn trọng nhân quyền.

Viện trợ nước ngoài của Trung Quốc rõ ràng không bao gồm loại nội dung này, nhưng Trung Quốc không đứng ngoài quá trình xây dựng năng lực quản trị chính trị của các nước nhận viện trợ. Thay vì tập trung vào dân chủ và nhân quyền, Trung Quốc chủ yếu đầu tư vào việc nâng cao năng lực cầm quyền của các đảng chính trị, lịch sử cầm quyền và kinh nghiệm quản lý của Đảng Cộng sản Trung Quốc, thực tiễn cải cách và mở cửa của Trung Quốc, v.v.

Riêng về mặt xây dựng năng lực, việc Mỹ rút quân thực sự sẽ để lại một số khoảng trống, nhưng ở Washington cũng có câu nói: “Không có chiến thắng hay thất bại nào ở Washington là vĩnh viễn”. Chính sách viện trợ nước ngoài của Mỹ sẽ phát triển như thế nào, hiện vẫn là điều chưa rõ.