Khuất tất trong dự án BOT giao thông: Người dân và ngân hàng chịu thiệt hại nặng nề

Các góc khất trong quản lý và vận hành các dự án BOT giao thông đã khiến người dân, doanh nghiệp chịu chi phí quá cao, chất chồng thêm nợ xấu cho khu vực ngân hàng. Mục đích xã hội hóa khi nâng cấp hạ tầng giao thông – từ nguồn tiết kiệm của dân cư, doanh nghiệp qua hệ thống ngân hàng thương mại trở thành vốn tín dụng cho BOT – rốt cuộc chỉ mang lại lợi ích cho một nhóm rất nhỏ.

Lựa chọn hình thức BOT để nâng cấp cơ sở hạ tầng giao thông khá phổ biến tại nhiều nước trong khu vực và thế giới trong hơn 20 năm trở lại đây. Tuy nhiên, để các dự án BOT vận hành hiệu quả, trở thành công cụ hỗ trợ tăng trưởng và phát triển chứ không phải là nhân tố kìm hãm nền kinh tế, thì yêu cầu minh bạch thông tin về đầu tư, tài chính, năng lực nhà thầu là yếu tố tiên quyết; song hành với những yếu tố này chính là khả năng quản lý, giám sát của các cơ quan có liên quan.

Do vậy, trước hết phải khẳng định BOT giao thông không sai về chủ trương. Tuy nhiên, khi thông tin không minh bạch, khả năng quản lý, giám sát của các cơ quan quản lý nhà nước có liên quan yếu kém, kiên cố với cơ chế xin-cho, các dự án giao thông BOT của Việt Nam thực sự chỉ tạo lợi ích cho một nhóm rất nhỏ; lợi ích ấy được “chi trả” từ túi của người dân, doanh nghiệp, chất chồng thêm nợ xấu cho khu vực ngân hàng – vốn còn rất yếu và nhiều rủi ro. BOT giao thông đã không đạt được các mục tiêu ban đầu của nó, không hài hòa được lợi ích của các bên, mà trở thành nhân tố kìm hãm nền kinh tế phát triển – bộc lộ thêm nhiều yếu kém trong quản lý ngành, giảm năng lực cạnh tranh của doanh nghiệp, tạo môi trường kinh doanh thiếu minh bạch và bất bình đẳng.

Các góc khuất của các dự án BOT giao thông

Thứ nhất, các nguyên tắc cơ bản về dự án BOT bị vi phạm tạo cơ chế “độc quyền”, người dân không có quyền lựa chọn. Theo thông lệ quốc tế, BOT được lựa chọn (để có hiệu quả, hài hòa lợi ích các bên) nên  xây  các dự án mới, không phải là nâng cấp, cải tạo các tuyến đường quốc lộ hiện có, không phải là các con đường, cầu độc đạo để người dân có quyền lựa chọn lưu thông vào một trong hai tuyến (tuyến phải trả tiền để lưu thông và tuyến miễn phí do Nhà nước đầu tư). Có như vậy, các nhà đầu tư mới nỗ lực xây dựng với chi phí thấp nhất, phí cầu đường cũng thấp nhất để thu hút các phương tiện lưu thông. Tuy nhiên, do chưa có văn bản pháp quy quy định về các tiêu chí lựa chọn dự án BOT nên các nguyên tắc này không được tuân thủ.

Chia sẻ trong Hội thảo “Những vấn đề đặt ra đối với dự án BOT và vai trò của Kiểm toán nhà nước” ngày 15/9/2016 vừa qua, đại diện đến từ Bộ Giao thông cho biết, các dự án BOT xây đường tránh thành phố thường có lưu lượng xe ít, có trường hợp nhà đầu tư phải xin đặt trạm thu phí ngay tại tuyến đường chính (không thuộc tuyến đường dự án BOT xây dựng). Điều này có nghĩa người dân buộc phải trả phí ngay cả khi họ không sử dụng đường xây bởi dự án BOT (!)

Thực tế cho thấy, các dự án BOT đều nằm trên các con đường độc đạo (Quốc lộ 1, quốc lộ 14), người dân tham gia giao thông không có quyền lựa chọn: sử dụng đường chất lượng cao và trả phí hay sử dụng đường do Nhà nước xây bằng ngân sách thu từ các loại phí đường bộ, xăng dầu, các lĩnh vực khác có liên quan.

Bản thân các chủ đầu tư BOT khi đã chiếm vị trí độc quyền, họ tìm mọi cách tăng phí lưu thông, thu lợi cao. Theo quy định của Bộ Tài chính, mức phí lưu thông của xe dưới 9 chỗ ngồi từ 15,000đ – 75,000đ/trạm thu phí; giải thu phí chênh lệch lớn, các chủ đầu tư BOT thường trình các phương án tài chính (dự toán) sao cho họ có thể thu mức phí cao nhất.

Thứ hai, cơ chế “xin – cho” trong đấu thầu dự án BOT tạo ra các nhà thầu không đủ năng lực. Theo Kiểm toán Nhà nước, hiện nay hầu hết các dự án BOT, BT giao thông được kiểm toán đều là chỉ định Nhà đầu tư, điều này tạo cơ chế xin – cho giữa cơ quan quản lý nhà nước và chủ đầu tư BOT, tạo ra các nhà thầu năng lực tài chính, quản lý yếu kém. Đây là hệ lụy tất yếu khi cơ chế cạnh tranh không tồn tại.

Theo quy định tại Nghị định 78/2007/NĐ-CP và số 108/2009/NĐ-CP và Nghị định 15/2015/NĐ-CP thì hình thức lựa chọn nhà đầu tư là đấu thầu và chỉ định thầu. Khi hình thức chỉ định thầu được chấp nhận trong các hoàn cảnh “đặc thù” bởi khuôn khổ pháp luật, hiển nhiên là các dự án BOT đều mặc nhiên rơi vào hoàn cảnh được chỉ định thầu.

Bên cạnh đó, cơ chế xin-cho còn thể hiện ở quy định về khoảng cách đặt trạm thu phí. Theo quy định của Bộ Tài chính, khoảng cách đặt trạm thu phí tối thiểu phải cách nhau 70km tại Thông tư 159/2013/TT-BTC ngày 14/11/2013. Nhưng không hiểu sao, cũng trong văn bản này Bộ Tài chính lại đưa ra một cơ chế mềm về việc nếu khoảng cách đặt trạm thu phí dưới 70km thì cần có sự thống nhất của UBND cấp Tỉnh và Bộ Tài chính.

Kết quả là, năng lực của các nhà đầu tư BOT rất yếu, đặc biệt về năng lực tài chính, vốn vay chiếm tới 90% tổng mức đầu tư, chi phí đầu tư lớn, phí thu từ phương tiện tham gia giao thông luôn ở mức cao nhất, thời gian thu kéo dài, khoảng cách các trạm thu phí ngắn.

Thứ ba, Nhà nước không thực hiện được chức năng thẩm định, giám sát đối với các dự án BOT. Vai trò quản lý, giám sát của nhà nước yếu kém, chưa tuân thủ nguyên tắc công khai, minh bạch, chưa thực hiện được chức năng thẩm định của nhà nước đối với các dự án đầu tư BOT.

Cho tới nay, các nhà đầu tư vẫn lập dự toán và Nhà nước phê duyệt. Tuy nhiên trình độ thẩm định của Nhà nước rất hạn chế bởi còn thiếu một hệ thống các tiêu chí đánh giá dự án BOT như đã phân tích; mặt khác cơ chế xin – cho, không được công khai và minh bạch thông tin nên các dự án BOT đều có tổng chi phí đầu tư lớn, liên tục điều chỉnh tăng tổng chi phí, phương án thu phí luôn ở mức cao nhất.

Về khâu giám sát, không chỉ yếu kém trong giám sát giai đoạn vốn đầu tư, giai đoạn xây dựng,  Nhà nước cũng bất lực và không kiểm soát được doanh thu từ việc thu phí của các dự án BOT, hoàn toàn phụ thuộc vào báo cáo của Nhà đầu tư.

Có ý kiến cho rằng Nhà nước nên thực hiện việc lập dự toán đầu tư ngay từ đầu một cách chặt chẽ là rất quan trọng, sau đó công khai thông tin mời thầu cho dự án đã được thẩm định kỹ, từ bỏ chỉ định thầu, chỉ đấu thầu cạnh tranh để lựa chọn nhà thầu đủ năng lực.

11.000 tỷ đồng dư nợ từ các dự án BOT tại các ngân hàng đã hoặc có khả năng trở thành nợ xấu

Đến T3/2016, tổng dư nợ tín đụng tại các ngần hàng thương mại (NHTM) đối với các dự án BOT, BT là 162,7 tỷ đồng (chưa kể dư nợ BOT, BT tại Ngân hàng Phát triển Việt Nam), trong đó tín dụng cấp cho BOT chiếm 74,6%. Đáng lưu ý là tín dụng cấp cho dự án BOT và BT tăng mạnh trong quý 4/2015 (+10,1%) và quý 1/2016 (+6,5% so với cuối năm 2015).

Tín dụng BOT hiển nhiên có rủi ro cao bởi các nguyên nhân sau: (i) năng lực tài chính, năng lực sản xuất của Nhà thầu dưới cơ chế xin – cho rất yếu kém. Nếu dự án BOT bị chậm tiến độ thì khả năng phát sinh nợ xấu rất lớn; (ii) tỷ lệ vốn vay/Tổng mức đầu tư của các dự án BOT quá cao, 85 – 90% (tham khảo tại các quốc gia khác như Indonesia, Malaysia, tỷ lệ này thường từ 60 – 70%), có những dự án BOT của Việt Nam, riêng chi phí lãi vay chiếm tới 19% tổng chi phí đầu tư; (iii) các dự án BOT đều cần nguồn vốn lớn, dài hạn (10 – 20 năm), trong khi tài sản đảm bảo là tài sản hình thành từ vốn vay (vốn khó có thanh khoản nếu phát sinh nợ xấu).

Cho tới nay, báo cáo của NHNN cho biết 22 dự án BOT đã giải ngân và đang bị chậm tiến độ, dư nợ 11.000 tỷ của 22 dự án này tại các NHTM thực sự đã là nợ xấu hoặc có nguy cơ cao trở thành nợ xấu.

“Mất bò mới lo làm chuồng”:Lo ngại trước rủi ro tín dụng tài trợ cho các dự án BOT, Ngân hàng Nhà nước (NHNN) liên tiếp ra các văn bản yêu cầu các ngân hàng thương mại (NHTM) tăng cường kiểm soát rủi ro tín dụng trong hoạt động cấp tín dụng đối với các dự án BOT, BT giao thông. Gần đây nhất là văn bản số 6395/NHNN-TD, thực hiện ý kiến chỉ đạo của Phó Thủ tướng Trịnh Đình Dũng tại Thông báo số 137/TB-VPCP ngày 17/6/2016 của Văn phòng Chính phủ, Thống đốc NHNN yêu cầu các tổ chức tín dụng tiếp tục thực hiện có hiệu quả ý kiến chỉ đạo của Thống đốc NHNN tại Chỉ thị số 05 về tăng cường kiểm soát rủi ro trong hoạt động cấp tín dụng đối với các dự án BOT, BT giao thông, Chỉ thị số 01 về tổ chức thực hiện chính sách tiền tệ và đảm bảo hoạt động ngân hàng an toàn, hiệu quả năm 2016, Chỉ thị số 04 về một số giải pháp điều hành những tháng cuối năm 2016 và Công văn số 3257 về kiểm soát tốc độ tăng trưởng tín dụng năm 2016.

Dự án BOT vận hành, người dân và doanh nghiệp gánh hậu quả nặng nề

Các phương tiện tham gia giao thông, xăng dầu sử dụng của người dân và doanh nghiệp đều có phí đường bộ và nhiều loại phí khác có liên quan; do vậy, họ có quyền sử dụng các tuyến đường xây từ nguồn ngân sách. Tuy nhiên, tính độc quyền của các dự án BOT giao thông trên những tuyến đường độc đạo khiến người dân và doanh nghiệp không được lựa chọn, chỉ có thể trả phí cao để lưu thông, phí lưu thông hàng hóa tăng cao bên cạnh vô số phí, lệ phí không chính thức trên các tuyến đường đã xuống cấp, tạo thêm gánh nặng cho doanh nghiệp.

Xa hơn, NHTM đã và sẽ phải gánh một khoản nợ xấu lớn từ các dự án BOT giao thông, điều này có nghĩa, một lượng lớn nguồn tiền huy động từ dân cư và doanh nghiệp – mà NHTM là trung gian – đã không chảy vào sản xuất hay tiêu dùng hiệu quả, mà chảy vào một nhóm lợi ích, làm lợi cho một nhóm nhỏ. Mục tiêu lớn nhất của các dự án BOT là xã hội hóa trong đầu tư cơ sở hạ tầng đã không đạt được.

Đàm Thanh

Xem thêm: