Mâu thuẫn xã hội ẩn sau những bất cập của chính sách quản lý đất đai

Không khó nhận thấy các tranh chấp quyền sử dụng đất đai ở Việt Nam những năm gần đây vẫn liên tục gia tăng quy mô và mức độ phức tạp. Đâu đó, mâu thuẫn tích tụ trở thành các cuộc xung đột tự phát giữa người dân và chính quyền địa phương. Thực tế, nguồn gốc thực sự của mâu thuẫn này đến từ bất cập về thể chế quản lý, khai thác bất động sản – là nguồn gốc của phân chia tài sản bất công bằng, là “cơ hội” để phát sinh tham nhũng, tước đi tiền đề “công nghiệp hóa”, làm méo mó chính sách tiền tệ, gia tăng bất ổn kinh tế…  

1. Bất cập về xác lập quyền sở hữu

Quyền sở hữu không được xác lập minh xác và được bảo vệ bởi pháp luật, được giao dịch theo nguyên tắc thị trường là nguyên nhân khiến bất động sản bị tham nhũng, phân mảnh và lãng phí.

Đặc trưng lớn nhất về chính sách bất động sản (BĐS) Việt Nam là “không thừa nhận quyền sở hữu BĐS bởi quyền sở hữu BĐS thuộc về toàn dân”, chỉ thừa nhận quyền sử dụng BĐS. Đây là nguyên nhân căn bản dẫn đến sự chênh lệch quá lớn về giá BĐS theo mục đích sử dụng (đất nông nghiệp, đất đô thị…). Chuyển đổi mục đích sử dụng khi được các cơ quan quản lý chấp thuận sẽ dẫn tới các khoảng cách chênh lệch rất lớn về giá. Bên cạnh đó, do sự phức tạp của quyền sử dụng BĐS nên quản lý BĐS còn lúng túng, nhiều bất cập, cơ chế giá không phản ánh đúng cung – cầu của thị trường dẫn đến tồn tại nhiều loại giá trong quản lý BĐS ở nhiều cấp, ngành khi tính toán phí, thuế liên quan.

Khi giá hàng hóa không được xác định trên quy luật cung – cầu sẽ dẫn tới “thông tin thị trường bị méo mó”, giá cả cũng không phản ánh đúng quy luật; phần đa lợi ích của thị trường sẽ thuộc vào nhóm có thông tin đầy đủ hơn. Điều này dẫn tới các mâu thuẫn xã hội liên quan đến BĐS gia tăng, xử lý các mâu thuẫn lợi ích này cũng khiến chi phí xã hội gia tăng, chi phí ngầm trong các giao dịch BĐS lớn.

Quan trọng hơn, khi quyền sở hữu không được xác lập, “hệ thống khuôn khổ pháp lý cho BĐS trở nên nặng nề, chồng chéo, không minh bạch”. Ví dụ như vấn đề đăng ký BĐS, Việt Nam chưa có đạo luật riêng về đăng ký BĐS, các quy định về đăng ký BĐS nằm rải rác tại các văn bản pháp luật khác nhau như: Bộ luật Dân sự, Luật Đất đai, Luật Nhà ở, Luật Bảo vệ và phát triển rừng, Luật Kinh doanh bất động sản cùng các văn bản hướng dẫn thi hành các đạo luật nêu trên. Việc này dẫn đến các văn bản luật này mâu thuẫn, chồng chéo; gây khó khăn cho cả người dân và cơ quan thực thi pháp luật. Kết quả là, khi khuôn khổ pháp lý không đủ hiệu lực sẽ làm bùng nổ các giao dịch ngầm, nhà nước chưa kiểm soát được đầy đủ các diễn biến của thị trường cũng như không đủ thông tin và sở cứ pháp lý để giải quyết các khiếu kiện, tranh chấp về BĐS. Sự không ổn định về tổ chức cơ quan đăng ký (do những thay đổi thường xuyên về thẩm quyền đăng ký tại các văn bản quy phạm pháp luật hoặc do sự phân công của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh về chức năng, nhiệm vụ của cơ quan chịu trách nhiệm giúp Ủy ban thực hiện công tác này) dẫn đến hệ quả là hồ sơ được quản lý không thống nhất, thông tin về giao dịch bất động sản không tập trung, bị gián đoạn. Nhà nước tốn kém nhiều chi phí cho mỗi lần thay đổi về hệ thống cơ quan đăng ký giao dịch bất động sản.

Tồn tại căn bản này về thể chế BĐS Việt Nam không chỉ khiến thị trường tự phát (do các giao dịch ngầm phát triển), thông tin không minh bạch dẫn tới hiện tượng đầu cơ, thị trường BĐS phát triển không cân xứng, nhà đầu tư và người tiêu dùng không được bảo vệ thích đáng…

Quan trọng hơn, BĐS là một nguồn lực lớn của nền kinh tế – do sự hạn chế về khuôn khổ chính sách- đã không được giải phóng thích đáng nên không phát huy được hiệu quả kinh tế, thậm chí còn trở thành rào cản, là rủi ro với khu vực ngân hàng trong vai trò là tài sản đảm bảo. Việc thiếu một khuôn khổ pháp lý đủ hiệu lực trong xác lập quyền sử dụng, quyền sở hữu đã khiến các Ngân hàng thương mại (NHTM) khó khăn khi xử lý nợ xấu đối với các khoản nợ xấu có tài sản đảm bảo là BĐS. Đây là một trong những nhân tố làm chậm lại tiến trình xử lý nợ xấu của hệ thống ngân hàng, tăng rủi ro cho hệ thống NHTM nói riêng và nền kinh tế nói chung.

2. Bất cập trong việc thu thuế tài nguyên đất

Cấp quản lý địa phương (từ cấp huyện) có quyền thay đổi mục đích sử dụng đất, trong khi chính quyền địa phương tỉnh được giữ lại 100% thuế từ tài nguyên đất cho ngân sách của tỉnh nhà. Về cơ bản, thu ngân sách tại địa phương có ba nhóm chính:

Nhóm 1: Các khoản thu phát sinh tại địa phương nhưng phải nộp 100% về trung ương (gồm thuế xuất nhập khẩu, thuế giá trị gia tăng và tiêu thụ đặc biệt từ hàng hóa nhập khẩu, thu từ bán tài sản nhà nước…).

Nhóm 2: Các khoản thu địa phương được giữ lại 100% (gồm các khoản thuế và phí liên quan đến nhà đất, thu từ hoạt động xổ số kiến thiết, thuế tài nguyên trừ hoạt động thăm dò và khai thác dầu khí… ).

Nhóm 3: Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương (gồm thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập cá nhân…), tỷ lệ này sẽ thay đổi, điều chỉnh theo từng thời kỳ.

Cơ chế này tạo ra một số bất cân đối và bất cập. Chẳng hạn như, tại một số địa phương, xuất hiện tình trạng “trung ương hụt thu, địa phương lại vượt thu”; thực trạng một số địa phương chưa quản lý thu tốt với các các khoản thuế nộp 100% về trung ương, trong khi luôn thu tốt các khoản 100% giữ lại địa phương.

Trong các khoản thu để lại 100% tại địa phương, đáng lưu ý là khoản thuế, phí liên quan đến nhà đất (thuế sử dụng đất nông nghiệp; thuế sử dụng đất phi nông nghiệp; tiền sử dụng đất, trừ tiền sử dụng đất gắn với tài sản trên đất do các cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc trung ương quản lý; tiền cho thuê đất, thuê mặt nước; tiền cho thuê và tiền bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước; lệ phí trước bạ).

Tuy nhiên, với tài nguyên đất, các địa phương cũng có quyền trong vấn đề quy hoạch, chuyển quyền sử dụng đất. Giá đất phụ thuộc rất lớn vào chênh lệch quyền sử dụng. Như vậy, việc thay đổi quyền sử dụng đất, khai thác tài sản công (là bất động sản), đối với địa phương, còn là một nguồn thu lớn.

Việc có quyền quyết định với việc chuyển quyền sử dụng đất và giữ 100% thuế đất cho ngân sách địa phương, chỉ xét về lý thuyết, có thể tạo ra lỗ hổng thể chế không tốt, làm lãng phí tài nguyên đất, thúc đẩy phát triển hoặc ngoài quy hoạch tại nếu việc giám sát, quản lý tại địa phương đó không được tốt. Trên thực tế, một số địa phương và tại một số thời điểm, nguồn thu từ đất được đánh giá là lớn. Ví dụ, 7 tháng đầu năm 2017, thu từ đất của tỉnh Hà Tĩnh là 799 tỷ đồng, chiếm 25% tổng thu ngân sách của của tỉnh. Hà Nội, thu từ đất năm 2016 chiếm tới 18% tổng thu ngân sách, …

Tóm tắt Báo cáo tổng hợp kết quả kiểm toán năm 2017 của Kiểm toán Nhà nước có đề cập đến công tác quản lý và thu tiền sử dụng đất đô thị tại các địa phương còn nhiều bất cập.

Thứ nhất, phê duyệt và điều chỉnh quy hoạch của các dự án đa số theo xu hướng tăng số tầng, vượt quá số tầng và chiều cao tầng so với quy định, tăng diện tích sàn, chia nhỏ diện tích căn hộ hoặc bổ sung chức năng nhà ở vào các lô đất thương mại, văn phòng, giảm diện tích công cộng, cây xanh đây là yếu tố cơ bản gây áp lực lớn tới hệ thống hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, đặc biệt là giao thông đô thị, y tế, giáo dục làm ảnh hưởng đến chất lượng sống của cộng đồng dân cư.

Thứ hai, việc thực hiện chỉ định nhà đầu tư không đúng quy định; đặc biệt có tình trạng chuyển mục đích sử dụng đất từ thương mại dịch vụ sang “đất ở không hình thành đơn vị ở”, xác định người mua biệt thự, căn hộ sử dụng đất ổn định lâu dài không đúng Luật Đất đai.

Thứ ba, phương pháp xác định giá đất hiện nay còn nhiều bất cập, không rõ ràng, vướng mắc trong quá trình thực hiện và là kẽ hở gây thất thoát Ngân sách nhà nước (NSNN). Qua kết quả kiểm toán, đối chiếu 329 dự án, Kiểm toán Nhà nước kiến nghị xử lý tài chính 7.778 tỷ đồng, trong đó tăng thu, giảm chi NSNN 3.856 tỷ đồng. Đáng lưu ý là, nguồn thu từ đất không phải là nguồn thu bền vững khi một phần trong đó là thu một lần. Trong khi thuế tài sản – là nguồn thu bền vững cho ngân sách – lại chưa hình thành khuôn khổ pháp lý phù hợp.

Trong thực hành và lý thuyết, khi phân cấp thu ngân sách giữa trung ương – địa phương tại các quốc gia, việc địa phương được giữ lại 100% thuế BĐS là khá phổ biến do tính dễ thu, minh bạch của loại thuế này. Tuy nhiên, điểm khác biệt giữa Việt Nam và các nền kinh tế khác là tính minh bạch khi định giá giá trị của BĐS như đã phân tích. Bởi vậy, nguyên tắc phân cấp thu ngân sách này khi áp dụng trong môi trường thiếu minh bạch về quyền sở hữu, quyền sử dụng, giao dịch và thiếu nguyên tắc thị trường thì lỗ hổng chính sách sẽ bị nới rộng thêm.

3. Mâu thuẫn xã hội gay gắt do lỗ hổng chính sách của BĐS

Trên góc độ kinh tế vĩ mô, lỗ hổng chính sách thực sự tạo ra sự méo mó của thị trường BĐS; khuyến khích nhóm có lợi thế về thông tin đầu cơ khiến thị trường méo mó, giảm hiệu quả của chính sách tiền tệ, tăng rủi ro chéo tới hệ thống ngân hàng… Như vậy, nhóm bị tổn thương nhiều nhất chính là nhóm dân cư thu nhập thấp: khả năng sở hữu nhà ở giảm do giá cao, thiếu nhà ở cho phân khúc thu nhập thấp (nguồn cung tập trung vào nhà ở phân khúc trung- cao cấp). Kế đó, nhóm doanh nghiệp cũng phải trả chi phí cao hơn khi tiếp cận tài nguyên đất, hoặc nhiều trường hợp không dùng tài sản là đất đai để vay vốn từ NHTM. Chưa kể, khi rủi ro khu vực ngân hàng gia tăng, lãi suất tăng, lạm phát tăng cũng làm giảm cầu tiêu dùng và đầu tư của hộ gia đình và doanh nghiệp.

Thực tế, các mâu thuẫn phát sinh do thay đổi quy hoạch đất đai, do chính sách trong quy hoạch trong suốt nhiều thập kỷ qua ngày một nhiều và trở nên gay gắt.

Năm 2018, một trong những sự kiện nổi bật nhất trong lĩnh vực bất động sản chính là vụ sai phạm trong quy hoạch Khu đô thị mới Thủ Thiêm. Hơn 20 năm sau quy hoạch, dự án đã giải phóng hơn 99% mặt bằng. Tuy nhiên, hàng trăm hộ dân vẫn không ngừng khiếu nại từ thành phố đến trung ương trong nhiều năm liền, cho rằng đất của họ nằm ngoài ranh quy hoạch theo quyết định của thủ tướng năm 1996 nhưng vẫn bị giải tỏa; thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ tái định cư sai quy định.

Tháng 9/2018, Thanh tra Chính phủ sau quá trình tìm hiểu cũng kết luận: TP HCM, Bộ Xây dựng và Văn phòng Chính phủ có nhiều sai phạm trong quá trình quy hoạch Thủ Thiêm, phá vỡ quy hoạch Thủ tướng phê duyệt; thể hiện sự buông lỏng quản lý, sử dụng đất.

Tính đến ngày 18/10/2018, có tới 2.206 hộ dân thuộc Khu đô thị mới Thủ Thiêm nộp đơn kiến nghị, phản ánh đến UBND quận 2. Họ yêu cầu được biết chính sách, chủ trương và được giải quyết bồi thường, hỗ trợ khi nhà đất nằm ngoài ranh quy hoạch dự án.

Vụ khiếu kiện này đã tác động mạnh đến các hộ dân tại các dự án phát sinh khiếu nại tố cáo đông người kéo dài từ nhiều năm trước, như dự án 1Bis-1Kep Nguyễn Đình Chiểu (Quận 1), Khu công nghệ cao (Quận 9) và dự án Thảo Cầm viên mới ở Củ Chi. Người dân ở các khu này có thái độ gay gắt hơn, chủ yếu là so sánh về chính sách giải quyết, trách nhiệm của chính quyền và có dấu hiệu phát sinh khiếu nại về ranh quy hoạch.

Hồi tháng 10/2019, TAND tỉnh Bắc Giang mở phiên tòa xét xử vụ án 147 hộ dân ở huyện Yên Thế (Bắc Giang) khởi kiện một quyết định hành chính của UBND tỉnh Bắc Giang. Vụ việc liên quan đến sự kiện ngày 27/01/2015, UBND tỉnh Bắc Giang ban hành Quyết định số 35/QĐ-UBND, cho Công ty TNHH một thành viên lâm nghiệp Yên Thế thuê rừng gắn với thuê đất lâm nghiệp để sản xuất kinh doanh lâm nghiệp tại huyện Yên Thế. Người dân cho rằng, chính quyết định này đã gây thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình, 147 hộ dân ở huyện Yên Thế đã khởi kiện UBND tỉnh Bắc Giang ra tòa.

Liên quan đến vấn đề khiếu kiện của người dân, Phó Chủ tịch UBND TP.HCM Huỳnh Cách Mạng cho hay năm 2018, cả nước có 664 vụ khiếu nại nổi cộm thì phía Bắc có 200 vụ, phía Nam có 280 vụ. Ông Mạng thẳng thắn nhìn nhận chính sách về đất đai còn nhiều bất cập dẫn đến khiếu kiện liên quan đến đất đai luôn dẫn đầu với tỷ lệ 75% ở TP.HCM và 90% trên cả nước.

Ngoài ra, việc thu hồi đất của dân làm khu thương mại,… giá bồi thường cho dân thấp hơn quá nhiều so với giá sản phẩm doanh nghiệp bán ra. Trong khi đó công tác quản lý nhà nước còn nhiều yếu kém, thiếu trách nhiệm, đùn đẩy, thậm chí vụ lợi.

Mới đây nhất, Thanh tra Chính phủ sau khi thanh tra về việc chuyển đổi nhà, đất công có vị trí đắc địa sang mục đích khác trên địa bàn TP Đà Nẵng, đã xác định trong thời gian từ 1/1/2010 đến 31/12/2010 trên địa bàn TP Đà Nẵng đã triển khai thực hiện chuyển đổi 52 cơ sở nhà đất thuộc sở hữu Nhà nước sang mục đích khác và chuyển tiền sử dụng, giao cho thuê 169 thửa đất để tạo nguồn thu cho TP Đà Nẵng. Trong đó, có 8 cơ sở nhà đất được thuê, được mua không thông qua hình thức đấu giá liên quan đến Phan Văn Anh Vũ (tức Vũ “nhôm”). Việc định giá thu tiền sử dụng đất của 52 cơ sở nhà đất có số tiền sai phạm là hơn 156 tỷ đồng. Vụ án liên quan đến Vũ “nhôm” cũng kéo theo hơn 10 bị can bị khởi tố liên quan đến việc bán 31 nhà, đất công sản.

Trên thực tế, hàng loạt các quan chức trục lợi từ đất công khi “hóa phép” nhà, đất công tại những vị trí đắc địa, vị trí vàng cho doanh nghiệp tư nhân bỏ túi nhiều tỷ đồng chênh lệch so với giá thị trường gây bức xúc dư luận đã bị “lộ mặt” khiến không ít người đặt ra câu hỏi phải chăng có sự câu kết, chia chác, lợi ích nhóm trong đó.

Để chấm dứt tình trạng này, đưa đất đai trở thành tài nguyên được khai hiệu quả nhất theo đúng quy luật của thị trường thì nhất thiết cần phải giải quyết tận gốc nguyên nhân cốt lõi của nó bằng khuôn khổ hệ thống pháp luật đồng nhất về quyền sở hữu; được xác lập đầy đủ, được bảo vệ công khai, minh bạch bởi pháp luật, được giao dịch theo nguyên tắc thị trường.

Minh Ngọc

Xem thêm: