Rủi ro đạo đức cao khi thể chế giám sát hữu hiệu thị trường tài chính bị vi phạm nghiêm trọng

Rủi ro đạo đức và tính liêm chính bị xói mòn chính là nguyên nhân căn bản và sâu xa nhất của khủng hoảng tài chính; để giảm thiểu rủi ro này, các nguyên tắc giám sát hữu hiệu được khuyến cáo áp dụng toàn cầu. Tuy nhiên hầu hết các nguyên tắc giám sát hữu hiệu của hệ thống tài chính Việt Nam đều bị vi phạm trầm trọng. Thực tế cho thấy, năng lực tài chính của các tổ chức tín dụng (TCTD) ngày một suy yếu, nợ xấu âm ỉ gia tăng trong các ngân hàng thương mại (NHTM) và che giấu dưới nhiều hình thức; tính liêm chính và đạo đức ngành bị xói mòn và buông lỏng …

• Chuyên đề: Việt Nam đánh mất cơ hội ‘dân số vàng’ có một không hai như thế nào?
• Xem phần 8, phần 10, phần 11, phần 12

Trong 50 năm qua, thế giới chứng kiến xấp xỉ 40 sự kiện có tính chất khủng hoảng tài chính, khủng hoảng sau có xu hướng lớn hơn khủng hoảng trước đó ở phạm vi, quy mô ảnh hưởng, tác động và chi phí phải trả. Gần đây nhất, khủng hoảng tài chính toàn cầu 2007-2008 đã gây ra đổ vỡ của nhiều định chế tài chính, hệ thống tài chính và sự trì trệ của kinh tế toàn cầu. Cho tới nay, gần 10 năm sau khủng hoảng, cả thế giới chưa hoàn toàn thoát khỏi bóng ma của nó; nhưng một cuộc khủng hoảng khác đã có dấu hiệu xuất hiện.

Có vô số nghiên cứu về nguyên nhân xẩy ra các cuộc khủng hoảng tài chính, dù nghiên cứu dưới góc độ nào và số lượng nguyên nhân mà các chuyên gia và nhà quản lý kinh tế liệt kê lớn đến đâu, thì một nguyên nhân căn bản nhất và sâu xa nhất luôn được nhắc đến, đó chính là: rủi ro đạo đức ngành cao và tính liêm chính của thị trường bị xói mòn. Đây cũng là một trong 6 nguyên nhân căn bản mà Chính phủ Mỹ đồng thuận sau khủng hoảng tài chính 2007-2008.

Do vậy, để có thể giám sát và ngăn ngừa sự trượt dốc của đạo đức ngành, đảm bảo tính liêm chính của thị trường, các tổ chức tài chính quốc tế lớn đều khuyến cáo về thể chế giám sát hữu hiệu áp dụng cho mọi hệ thống tài chính trên toàn cầu, các khuyến cáo này nhanh chóng trở thành các chuẩn mực và thông lệ quốc tế trong giám sát TTTC.

Tuân thủ thể chế giám sát hữu hiệu theo thông lệ quốc tế là “điều kiện cần” đảm bảo nền tài chính ổn định, lành mạnh, liêm chính và bảo vệ được người gửi tiền

Nhìn chung, giám sát TTTC có 3 mục tiêu chính: (i) đảm bảo sự ổn định, vận hành thông suốt của hệ thống tài chính và nền kinh tế; (ii) đảm bảo sự lành mạnh, an toàn của các thể chế tài chính; (iii) đảm bảo đạo đức kinh doanh thị trường tài chính, tính liêm chính của thị trường (chính là vấn đề đạo đức ngành) và bảo vệ người tiêu dùng^[1].

Giám sát TTTC được coi là hữu hiệu khi 3 mục tiêu chính nêu trên đạt được với nguồn lực hiện có (khan hiếm) và chi phí thấp nhất. Các tổ chức tài chính quốc tế (BIS, IOSCO, IAIS, IMF,..) đã nghiên cứu, xây dựng và khuyến nghị rộng một hệ thống các nguyên tắc giám sát hữu hiệu; nhằm đảm bảo rằng khi một hệ thống tài chính tuân thủ các nguyên tắc được khuyến cáo thì có thể giám sát hiệu quả; nhận diện được rủi ro đã, đang và có thể phát sinh trong các định chế tài chính, tại thị trường tài chính cụ thể hoặc rủi ro lây nhiễm khác trong hệ thống, đảm bảo được mục tiêu của công tác giám sát là giúp TTTC ổn định, lành mạnh, bảo vệ tính liêm chính của thị trường và người tiêu dùng.

Do vậy, dù hệ thống tài chính của một nền kinh tế bất kỳ được giám sát theo mô hình nào (hợp nhất, lưỡng đỉnh hay chức năng) thì việc tuân thủ các nguyên tắc chính là điều kiện cần khi đo lường tính hữu hiệu trong giám sát TTTC; các nền kinh tế lớn, các nền kinh tế thị trường và hội nhập đều cố gắng tuân thủ các nguyên tắc, thông lệ này ở mức tối đa.

Thể chế giám sát TTTC của Việt Nam vi phạm hầu hết các nguyên tắc giám sát hữu hiệu theo thông lệ quốc tế

BIS đưa ra 29 nguyên tắc giám sát thị trường ngân hàng, IOSCO đưa ra 38 nguyên tắc giám sát cho thị trường chứng khoán, IAIS khuyến cáo 26 nguyên tắc cho thị trường bảo hiểm, và IMF đưa ra 4 nguyên tắc lớn đối với tổ chức thực hiện chức năng giám sát.

Dù số lượng các nguyên tắc giám sát, các đối tượng giám sát là khác nhau và đưa ra bởi các tổ chức quốc tế khác nhau, nhìn chung có 8 nhóm nguyên tắc lớn như sau: (i) tính độc lập của cơ quan giám sát; (ii) cơ sở pháp lý của cơ quan giám sát; (iii) tính minh bạch, liêm chính của chính sách, thông tin giám sát; (iv) Đảm bảo của cơ quan giám sát có đầy đủ nguồn lực để thực thi trách nhiệm một cách chuyên nghiệp; (v) Đảm bảo năng lực quản lý rủi ro trong giám sát;  (vi) Nguyên tắc về chuẩn mực an toàn trong giám sát: Cơ quan giám sát công bố các chuẩn mực an toàn tối thiểu đối với các đối tượng giám sát (định chế); (vii) Đảm bảo sự hợp tác hiệu quả giữa các cơ quan trong mạng lưới an toàn tài chính; (viii) Các cơ quan giám sát có đủ khả năng duy trì kỷ luật thị trường.

Mặc dù tạm chia thành 8 nhóm nguyên tắc, nhưng 2 nguyên tắc đầu tiên lại là tiền đề quyết định khả năng hình thành và tính hiệu quả, tính thực tiễn của 6 nguyên tắc còn lại.

Thứ nhất, nguyên tắc đảm bảo tính độc lập của các cơ quan giám sát: Các cơ quan giám sát phải đảm bảo tính độc lập, tức là cơ quan giám sát không nên là cơ quan quản lý nhà nước và/hoặc cơ quan đại diện chủ sở hữu. Nguyên tắc này trở thành nguyên tắc cốt lõi và quan trọng nhất bởi vì nếu một cơ quan giám sát kiêm cả chức năng quản lý ngành và sở hữu, chức năng giám sát chắc chắn sẽ bị suy yếu, trở thành hình thức bởi việc giám sát có thể mâu thuẫn với nhiều lợi ích/trách nhiệm khác trong quản lý và sở hữu.

Tại Việt Nam, nguyên tắc đầu tiên và quan trọng bậc nhất của một thể chế giám sát hữu hiệu là “độc lập” thực chất bị vi phạm hoàn toàn, và không thay đổi gì sau 5 năm tái cấu trúc hệ thống tài chính.

Mô hình giám sát của Việt Nam đang đi theo hướng chuyên ngành, mỗi ngành được giám sát bởi một cơ quan giám sát riêng. Cụ thể, Ngân hàng Nhà nước (NHNN) trực tiếp giám sát thị trường ngân hàng thông qua Cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng. Bộ Tài chính giám sát thị trường chứng khoán thông qua Uỷ ban Chứng khoán Nhà nước và thị trường bảo hiểm thông qua Cục Quản lý và Giám sát Bảo hiểm. Ủy ban Giám sát Tài chính quốc gia trực thuộc Thủ tướng Chính phủ (NFSC) tham mưu cho Thủ tướng về các rủi ro của hệ thống tài chính và trong điều phối hoạt động giám sát thị trường tài chính; tuy nhiên, Ủy ban này mới chỉ được thành lập dựa trên Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, chỉ thực hiện giám sát từ xa. Với mô hình trên, các cơ quan giám sát chuyên ngành vừa thực hiện chức năng cấp phép, xây dựng cơ chế, chính sách, vừa thực hiện chức năng hướng dẫn, triển khai thực hiện cơ chế chính sách; kiêm vai trò kiểm tra, giám sát hoạt động của các chủ thể trên thị trường.

Kết quả là, nhiều chính sách của cơ quan quản lý chỉ chạy theo các vấn đề ngắn hạn, làm đẹp số liệu bởi cơ quan quản lý, đại diện sở hữu và giám sát còn phải đồng thời đảm bảo các mục tiêu kinh tế chính trị cấp bách như xử lý nợ xấu, ổn định lạm phát, cung tiền cho các khu vực ưu tiên….Ví dụ như chính sách cho phép các NHTM tái cơ cấu lại nợ xấu, khoanh nợ, giãn nợ: Quyết định 780/QĐ-NHNN của NHNN ngày 23/04/2012 (QĐ 780) về khoanh nợ, giãn nợ; Công văn 7558 ngày 14/10/2013 cho phép khoanh trả lãi, thu gốc trước hạn, cơ cấu lại nợ ngắn hạn thành nợ dài hạn, tiếp tục cho vay đối với doanh nghiệp có nợ xấu. Các chính sách này giúp NHNN nhanh chóng đưa nợ xấu về mức dưới 3% vào năm 2015 theo đúng cam kết của họ trước Chính phủ. Cũng bởi thế, nhiều chuẩn mực an toàn và thông lệ quốc tế bị trì hoãn áp dụng trong hệ thống ngân hàng hết lần này đến lần khác, vì nếu áp dụng thì cơ quan này sẽ không thể hoàn thành các mục tiêu khác về kinh tế chính trị.

Thứ hai, đảm bảo cơ sở pháp lý để thực thi trách nhiệm của cơ quan giám sát: cơ quan giám sát phải có đầy đủ cơ sở pháp lý để thực thi trách nhiệm của mình.

Cơ quan giám sát duy nhất không có các chức năng quản lý và sở hữu là NFSC thì lại có nền tảng pháp lý khá chông chênh, không đủ cơ sở pháp lý để thực thi trách nhiệm của cơ quan giám sát. Cho tới nay, cơ quan này hầu như mới thực hiện trách nhiệm cảnh báo các vấn đề với Thủ tướng và Chính phủ theo hướng tham mưu dựa trên các nghiên cứu, phân tích từ xa. Chưa bàn đến chất lượng và năng lực giám sát của NFSC, rõ ràng là các sản phẩm giám sát của NFSC có được sử dụng hay không, tác động thế nào đến an toàn và ổn định của hệ thống còn phụ thuộc rất nhiều vào quan điểm của Thủ tướng, vào các cơ quan có liên quan.

Thứ ba, đảm bảo tính minh bạch, liêm chính của thị trường (chính sách, thông tin). Nguyên tắc này, giống như 5 nguyên tắc còn lại, khó lòng được đảm bảo khi hai nhóm nguyên tắc đầu tiên bị vi phạm.

Đơn cử như số liệu về nợ xấu, tại thời điểm bắt đầu tái cơ cấu thị trường tài chính 2011, nợ xấu trên toàn hệ thống ngân hàng, theo báo cáo của các định chế tài chính chỉ trên 3%. Nếu thực sự là 3% thì theo chuẩn mực an toàn tài chính thế giới, hệ thống tài chính ấy chưa cần phải ráo riết xử lý nợ xấu và tái cơ cấu. Lúc đó, nợ xấu thực sự là bao nhiêu là vấn đề “nhạy cảm”, là “số liệu mật”. Cho tới năm 2015, Thống đốc Ngân hàng tại thời điểm đó tuyên bố nợ xấu năm 2012 là 17%; cao hơn con số thống kê chính thức khoảng 5 lần. Cho tới nay, nợ xấu báo cáo thậm chí dưới 3%, nhưng “xử lý dứt điểm nợ xấu” vẫn là khẩu hiệu và quyết tâm hàng đầu của Chính phủ mới. Như vậy, nợ xấu thực trong hệ thống và mức độ nghiêm trọng của nó vẫn là ẩn số.

Rủi ro đạo đức cao khi thể chế giám sát hữu hiệu thị trường bị vi phạm, người gửi tiền không được bảo vệ thích đáng

Sau 5 năm tái cơ cấu, dù nợ xấu vẫn là một con số đẹp và ở mức an toàn theo thông lệ quốc tế như trước khi tái cơ cấu, quyết tâm “xử lý dứt điểm nợ xấu” của Chính phủ mới lại cao hơn bao giờ hết. Bên cạnh đó, nhiều ngân hàng phải sáp nhập, nhiều vụ án “hình sự hóa” trong hệ thống ngân hàng được công khai, nhiều khoản nợ xấu khủng được công bố, nhiều sai phạm nguyên tắc và chuẩn mực an toàn của ngành được hé lộ: như vấn đề lãi dự thu, vấn đề rủi ro tín dụng tập trung…. Gần đây nhất, những vụ lừa đảo, rút tiền trong tài khoản của khách hàng liên tiếp xuất hiện trên mặt báo.

Giám sát TTTC đã không thực hiện được 3 mục tiêu cơ bản nhất của mình. Câu chuyện đạo đức ngành được dư luận quan tâm hơn bao giờ hết bởi TTTC là huyết mạch của nền kinh tế, khi đạo đức khu vực này suy thoái và không có thể chế giám sát hiệu quả, khi kỷ luật thị trường không được duy trì, tiền huy động sẽ được sử dụng cho các lợi ích nhóm, cho cá nhân tham lam chứ không phân bổ hiệu quả vào nền kinh tế; người gửi tiền là đối tượng chịu thiệt lớn nhất, họ cũng là đối tượng ít được bảo vệ nhất.

Tuy nhiên, hệ thống tài chính – ngân hàng, bất kể lớn đến đâu hay có lịch sử lâu dài như thế nào, lại luôn là khu vực nhạy cảm nhất, bởi hoạt động kinh doanh và sự bền vững của khu vực này phụ nhiều vào niềm tin của người gửi tiền và nhà đầu tư. Nhiều ngân hàng lớn, nhiều hệ thống tài chính dầy truyền đã sụp đổ chỉ sau một đêm do để mất niềm tin của người gửi tiền và nhà đầu tư. Khi hệ thống này không còn giữ được sự minh bạch, tính liêm chính và các chuẩn mực đạo đức cần thiết, thì niềm tin sẽ bị xói mòn, đổ vỡ là khó tránh khỏi nếu không có sự thay đổi nhanh, thực chất và mạnh mẽ.

Tâm Như

Xem thêm: