Đã đến lúc cần suy nghĩ lại về ASEAN

Hội nghị thượng đỉnh Đông Á (EAS) diễn ra trong bối cảnh có sự thay đổi. Căng thẳng ngày càng gia tăng ở Biển Đông và biển Hoa Đông, nền kinh tế thế giới tăng trưởng chậm chạp, và những thỏa thuận thương mại lớn đối mặt với một tương lai không chắc chắn. Nhưng không nhiều người sẽ đón chờ giải pháp từ các lãnh đạo khu vực Châu Á – Thái Bình Dương tại EAS. Một lý do lớn là bởi EAS là một sản phẩm của ASEAN, một tổ chức quan tâm đến tiến trình hơn là kết quả.

Trước thềm kỷ niệm 50 năm ngày thành lập vào năm 2017, ASEAN vẫn tiếp tục gặp khó khăn – vì họ đã thất bại trong việc định hình một quan điểm chung và rõ ràng về các vấn đề cấp thiết trong khu vực. Để các thể chế của châu Á trở nên hiệu quả hơn, giờ là lúc phải suy nghĩ lại về ASEAN, tổ chức đã thành công trong việc tổ chức vô số các cuộc họp và tạo nên những truyền thuyết (ví dụ như Phương tức ASEAN, và “vai trò trung tâm của ASEAN”) hơn là giải quyết các vấn đề quan trọng.

Khủng hoảng Biển Đông đã đem những hạn chế của ASEAN ra ánh sáng. Không gì làm nổi bật điều này hơn một sự kiện vào tháng 7, khi ASEAN bị Trung Quốc thúc ép phải rút lại một bản tuyên bố về Biển Đông. Vào tháng 7, ASEAN đồng ý đàm phán một bộ quy tắc ứng xử về Biển Đông, ý tưởng đã được nhắc đến từ năm 2002, vào năm 2017. Ngoài việc giảm căng thẳng trước thềm hội nghị thượng đỉnh G-20, kết quả của những cuộc đàm phán kéo dài giữa ASEAN và Trung Quốc là điều mà ai cũng có thể đoán trước.

Không nhiều điểm chung

Ai đó có thể nghĩ rằng một nhóm 10 nước, với dân số 625 triệu người và nền kinh tế có giá trị 2,4 ngàn tỉ đôla Mỹ – một nhóm tuyên bố có vai trò “trung tâm” đối với tất cả những gì liên quan đến “Châu Á – Thái Bình Dương” – sẽ có một tiếng nói rõ ràng và mạch lạc. Có thể nghĩ rằng ASEAN sẽ đóng một vai trò hòa giải cho những vấn đề mang tính sống còn đối với những quốc gia thành viên ven biển – Malaysia, Philippines, Việt Nam và Brunei – như trong những tranh chấp với Trung Quốc.

Thực tế, việc coi ASEAN là bất cứ thứ gì ngoài một liên minh lỏng lẻo giữa những quốc gia, nền kinh tế và văn hóa khác nhau sẽ là những mong đợi không thực tế. Các quốc gia thành viên bao gồm Singapore, một quốc gia – thành phố năng động có những nét giống như Los Angeles với GDP bình quân đầu người ở mức 56.000 đôla Mỹ, đến những quốc gia nhỏ, lạc hậu với các chính quyền độc tài như Campuchia và Lào, và những nền dân chủ như là Indonesia và Philippines. Trên phương diện văn hóa, ASEAN bao gồm những quốc gia có người Hồi Giáo chiếm đa số như là Indonesia và Malaysia, đến những quốc gia có người Phật Giáo chiếm đa số như Thái Lan. Chỉ có sự gần gũi về địa lý mới làm cho ý tưởng về một cộng đồng có chút nghĩa lý.

Quá trình hội nhập kinh tế của ASEAN đã được định hình phần lớn bởi vai trò của nó trong chuỗi cung ứng toàn cầu, trước tiên vào thập niên 1980 bởi các công ty sản xuất xe của Nhật, và gần đây hơn bởi ngành lắp ráp điện tử và dệt may. Thương mại nội khối ASEAN chỉ chiếm chưa đến 30% (tổng thương nội bội châu Á là 53%). Vì thế, không có gì bất ngờ khi một số quốc gia ASEAN – như Singapore, Malaysia và Việt Nam – tự đăng ký tham gia TPP.

Dù vậy, nhóm đã tuyên bố thành lập Cộng đồng kinh tế ASEAN bắt đầu từ ngày 1/1 (2016). Dù ASEAN đã loại bỏ 95% thuế xuất nhập khẩu trong khối, những phương diện khác của cộng đồng đáng lẽ còn phải có việc hài hòa hóa các quy định, tự do di chuyển lao động, và một thị trường chung cho hàng hóa và dịch vụ. Hãy đừng nín thở chờ đợi. Những phương diện này chỉ là những tham vọng và sẽ cần nhiều năm mới đạt được.

Cần giúp đỡ

Trong tất cả những khủng hoảng từ sau chiến tranh Việt Nam – như là xung đột ở Đông Timor, sóng thần ở Indonesia, bão (Nargis) ở Myanmar  và hiện tại ở Biển Đông – khi châu Á tìm kiếm sự trợ giúp, thì thường chỉ Mỹ, hay đôi khi là Úc và Nhật, trả lời. Một cản trở lớn mà ASEAN dường như không thể vượt qua là việc họ làm việc dựa trên nguyên tắc đồng thuận, với phương châm không can dự vào chuyện nội bộ của các quốc gia thành viên. Cái được gọi là Phương thức ASEAN là ngõ cụt, làm các hành động chung gần như bất khả thi. Lý do một phần là bởi vì Campuchia và Lào chịu ơn Trung Quốc, và vì thế Bắc Kinh cơ bản có quyền phủ quyết đối với những quyết định của ASEAN gây bất lợi cho Trung Quốc.

ASEAN đã cho thấy từ lần này đền lần khác rằng để có thế đóng vai trò chung, nó vẫn còn nhiều việc để làm. Những dàn xếp đa phương lấy ASEAN làm trung tâm như là Diễn đàn Khu vực ASEAN (ARF) hay Hội nghị Thượng đỉnh Đông Á (EAS) cũng chỉ đóng vai trò phụ trong trật tự chính trị và an ninh khu vực. Dĩ nhiên việc các lãnh đạo có trao đổi với nhau vẫn tốt hơn là không. Nhưng sau 2 thập kỷ đa phương hóa, an ninh khu vực vẫn gặp nhiều mối nguy hơn bao giờ hết. Nếu bạn hỏi câu hỏi này: Nếu ARF, EAS và những tổ chức tương tự biến mất vào ngày mai, thì Châu Á có bớt an toàn hơn hay không? Câu trả lời: có thể là không.

Thực tế, điều có ảnh hưởng lớn hơn về an ninh ở Thái Bình Dương là những liên minh và sự hiện diện quân sự, đảm bảo an ninh và đối tác quốc phòng của Mỹ – cùng với đó là sự hợp tác song phương và ba bên ngày càng tăng như là một chiến lược để cân bằng với Trung Quốc. Có một sự gia tăng chưa từng thấy về hợp tác an ninh trong nội bộ châu Á: tuần tra hàng hải giữa Indonesia, Malaysia và Philippines, các cuộc diễn tập quân sự chung, quan hệ quốc phòng giữa Nhật với Việt Nam và Philippines, thậm chí quan hệ quốc phòng giữa Ấn Độ và Việt Nam. Tất cả những mối quan hệ này đều phát triển trong vòng chưa tới một thập niên qua để đối phó với sự hung hăng của Trung Quốc. Và tôi cho rằng những diễn biến này có giá trị thực tế hơn so với sân khấu chính trị diễn ra ở ARF.

ASEAN cần điều chỉnh theo

Dù cho có sự cách biệt giữa tham vọng và thực tế, ASEAN vẫn nhấn mạnh “vai trò trung tâm” của mình, và Mỹ với các quốc gia châu Á – Thái Bình Dương khác đã hứa sẽ tuân theo. Vì thế tất cả các cuộc họp của ARF và EAS đều diễn ra ở các thủ đô Đông Nam Á, do ASEAN quyết định chương trình nghị sự.

Bởi vì không có cường quốc nào bị đe dọa bởi ASEAN, và những cuộc gặp đa phương không gây hại và có thể được dùng làm địa điểm tiện lợi cho các cuộc gặp song phương của các ngoại trưởng và nguyên thủ quốc gia, nên không ai sẽ chỉ ra rằng “hoàng đế đang cởi truồng” – rằng ít vấn đề khu vực đang được giải quyết.

Vậy thì vì sao chính quyền Mỹ và các cường quốc lớn khác của khu vực châu Á – Thái Bình Dương tuyên bố rằng họ “cam kết duy trì vai trò trung tâm của ASEAN?” Dầu gì thì trọng tâm của nền kinh tế, chi tiêu quốc phòng, vũ khí hạt nhân và khả năng bùng phát xung đột ở khu vực Châu Á – Thái Bình Dương đều tập trung ở Đông Bắc Á.

Cái đuôi dẫn dắt cái đầu. Vì sao như vậy? Câu trả lời là những thói quen xấu. Từ khi Chiến tranh Lạnh kết thúc, chủ nghĩa đa phương lấy ASEAN làm trọng tâm đã được thể chế hóa với những lễ nghi quan liêu, được dẫn dắt bởi sự trì trệ. Tất cả đều giữ kẽ ngoại giao, ngại bất hòa và gây rắc rối về mặt chính trị. Vì thế, các bộ trưởng và nguyên thủ gặp nhau, mặc áo lòe loẹt, chơi gôn, ra tuyên bố rồi về nhà.

Vậy thì giải quyết vấn đề này như thế nào? Một bước đi đơn giản sẽ cải thiện đáng kể sự hiệu quả và tầm ảnh hưởng của ASEAN trong vai trò một tổ chức khu vực: quyết định bằng bỏ phiếu theo đa số. Hay để bớt gây chia rẻ, nên quyết định dựa trên nguyên tắc 2/3 số phiếu thuận. Nhưng bất chấp khuyến nghị này từ Ủy ban chuyên gia tư vấn vào thập niên 1990, ASEAN đã từ chối áp dụng biện pháp này.

ASEAN có thể và nên là một trụ cột quan trọng của trật tự khu vực. Nhưng họ đang là con tin của sự kiêu ngạo và những thói xấu cũ kỹ, cũng như “phương thức ASEAN” dựa trên sự đồng thuận và tránh né các tranh cãi. Điều này đã hiệu quả trong việc giúp giảm căng thẳng, như những căng thẳng giữa Indonesia và Malaysia trong những năm đầu thành lập. Tránh xung đột giữa các nước thành viên và xây dựng một bản sắc chung là một thành tựu quan trọng. Nhưng ASEAN và khu vực đã đạt đến một giai đoạn mới. Để duy trì vai trò phù hợp và tạo nên một châu Á – Thái Bình Dương an toàn và sung túc hơn, ASEAN phải thay đổi để bắt kịp thời đại.

Tác giả: Robert A. Manning, nghiên cứu viên cao cấp tại Trung tâm Brent Scowcroft về An ninh Quốc tế tại Hội đồng Đại Tây Dương và Sáng kiến Tư duy Chiến lược của Hội đồng.

Nguồn: Robert A. Manning, “Time to rethink ASEAN”, đăng trên tạp chí Nikkei Asian Review ngày 06/09/2016

Dịch tiếng Việt: dự án nghiencuuquocte.org