BOT: Nguyên tắc về quyền lựa chọn và biến tướng độc quyền tại Việt Nam

Thứ Sáu, 26/01/2018

Chỉ là một trong nhiều mảnh ghép trên bức tranh toàn cảnh về tình hình kinh tế – chính trị – xã hội Việt Nam năm 2017, song phản kháng trạm thu phí BOT lại có sức ảnh hưởng trên phạm vi toàn quốc, đại diện cho tiếng nói của số đông người dân, đồng thời thu hút các giới vào cuộc thảo luận về chính sách trong nhiều ngày.

Bước sang năm 2018, sự bất mãn về thu phí BOT giá cao, thu phí bất hợp lý đang ngày càng lan rộng. Làm thế nào để kiểm soát tốt hơn các dự án BOT trong lĩnh vực giao thông có lẽ là vấn đề cần nhiều nỗ lực để thực hiện, trước hết từ góc độ quản lý, giám sát của các cơ quan chức năng.

Theo GS Anthony Chen (Đại học Utah, Mỹ) (1), hình thức đầu tư BOT (xây dựng – kinh doanh – chuyển giao) thường liên quan tới ba bên: Chính phủ, khu vực tư nhân và người sử dụng đường. Mỗi bên có mục tiêu khác nhau, như lợi nhuận, phúc lợi xã hội và sự bình đẳng về lợi ích của người sử dụng đường, do đó thường gây nên xung đột. Bất kể nhu cầu từ công chúng, một dự án BOT sẽ không được tài trợ trừ khi kế hoạch tài chính của dự án đủ sức thu hút đầu tư. Mặc dù vậy, một điều quan trọng là dự án chỉ có thể tác động (chứ không phải kiểm soát) đối với quyết định lựa chọn tuyến đường của người đi.

Điều này có nghĩa các doanh nghiệp tư nhân có cơ hội cạnh tranh dựa trên việc tối ưu hóa chi phí dự án, trong khi người dân có quyền lựa chọn tuyến lưu thông: tuyến quốc lộ với mức phí thấp (thông qua ngân sách) hay tuyến BOT với mức phí cao song rút ngắn thời gian di chuyển. Đây là những nguyên tắc quan trọng để tiến hành dự án BOT.

Mặc dù vậy, tại Việt Nam, độc quyền lại là cụm từ được nhắc đến thường xuyên nhất khi đề cập tới vấn đề BOT giao thông với những “lỗ hổng” quản lý mà lợi ích không phục vụ quyền lợi chính đáng của số đông doanh nghiệp và người dân.

Những “lỗ hổng” tạo nên cơ chế độc quyền

Thứ nhất, nguyên tắc cơ bản về hình thức đầu tư BOT bị vi phạm: người dân không có quyền lựa chọn. “Chặn độc đạo” là cách mà các dự án BOT tại Việt Nam được tiến hành. Hầu hết các dự án BOT được chọn nằm trên trục đường quốc lộ (QL) độc đạo (QL1, QL14). Chỉ tính riêng trên trục QL1, từ Bắc vào Nam có 37 trạm thu phí, trung bình 62 km có một trạm. Xe tải trọng lớn nhất đi QL1 từ Bắc vào Nam hết 4,8 triệu tiền phí BOT, theo Tổng cục Đường bộ Việt Nam.

Thứ hai, Nhà nước không thực hiện được chức năng làm dự toán, thẩm định, giám sát đối với các dự án BOT. Theo thông lệ quốc tế, cơ quan chức năng của Nhà nước lên dự toán sau đó mời thầu BOT. Tuy nhiên ở Việt Nam, các nhà đầu tư lập dự toán và Nhà nước phê duyệt. Hạn chế về trình độ thẩm định kết hợp tình trạng không công khai, minh bạch thông tin khiến hầu hết các dự án BOT đều có tổng chi phí đầu tư lớn, liên tục điều chỉnh phương án thu phí.

Theo kết quả công bố vào tháng 9/2017, Kiểm toán Nhà nước kiến nghị giảm thời gian thu phí 62 năm 8 tháng tại 22 dự án BOT giao thông do Bộ Giao thông Vận tải quản lý, tương ứng giảm doanh thu hơn 22.200 tỷ đồng. Cũng theo cơ quan kiểm toán, 6/52 trạm thu phí trước 14 năm 6 tháng khi chưa đủ điều kiện thu phí, thu phí khi chưa hoàn thành bàn giao đưa vào sử dụng.

Thứ ba, “cơ chế xin – cho” trong đấu thầu dự án BOT tạo ra các nhà thầu không đủ năng lực. Theo quy định tại Nghị định 78/2007/NĐ-CP, Nghị định 108/2009/NĐ-CP và Nghị định 15/2015/NĐ-CP, hình thức lựa chọn nhà đầu tư là đấu thầu và chỉ định thầu. Khi hình thức chỉ định thầu được chấp nhận trong các hoàn cảnh “đặc thù”, chúng tạo “cơ chế xin – cho” giữa cơ quan quản lý và chủ đầu tư BOT. Nhiều dự án BOT “rơi” vào điều kiện được chỉ định thầu. Thông báo kết luận của Thanh tra Chính phủ công bố vào tháng 9/2017 cho kết quả với hơn 70 dự án BT, BOT giao thông đã được thực hiện, 100% là chỉ định thầu với lý do chỉ có một nhà đầu tư tham gia. Phần lớn các dự án BOT là cải tạo nâng cấp đường cũ.

Chưa hết, “cơ chế xin – cho” còn thể hiện ở quy định về khoảng cách đặt trạm thu phí. Theo Thông tư 159/2013/TT-BTC của Bộ Tài chính, khoảng cách tối thiểu giữa hai trạm thu phí là 70 km. Nhưng cũng trong văn bản, Bộ Tài chính đưa ra một “cơ chế mềm”: nếu khoảng cách đặt trạm dưới 70 km thì cần có sự thống nhất của UBND cấp Tỉnh và Bộ Tài chính. Tính tới nay, toàn quốc có 31/87 trạm thu phí trên cùng tuyến không đảm bảo khoảng cách tối thiểu 70 km. Đường cao tốc Hà Nội – Thái Bình dài chưa đầy 100 km song có tới 4 trạm thu phí. Tuyến đường dài 330 km từ tỉnh Đăk Nông lên Bến xe Miền Đông (TP.HCM) có tới 8 trạm thu phí, bình quân mỗi 40 km có một trạm.

Điều này dẫn tới hậu quả gì?

Bởi vì phí BOT làm tăng giá cả hàng hóa, dịch vụ, phí BOT áp đặt vô lý góp phần bào mòn năng lực cạnh tranh của doanh nghiệp, trực tiếp “cắt xén” vào thu nhập thực tế của người dân.

Chi phí logistics của Việt Nam hiện chiếm 20,8% GDP, cao gấp đôi so với mức trung bình của thế giới (trên dưới 10%). Riêng phí BOT, ông Lê Duy Hiệp – Chủ tịch Hiệp hội doanh nghiệp dịch vụ logistics Việt Nam (VLA) cho biết chi phí phải trả cho các trạm BOT tuyến Bắc – Nam chiếm khoảng 15% tổng chi phí vận tải (phí nhiên liệu chiếm xấp xỉ 30%). Chính việc này đẩy giá thành hàng hóa (hàng xuất-nhập khẩu, hàng tiêu thụ trong nước) lên rất cao. TS Trần Đình Thiên, Viện trưởng Viện Kinh tế Việt Nam nhận định ở Việt Nam, chi phí vận tải chiếm hơn 2/3 giá trị hàng hoá, trong khi ở các nước tỷ lệ này là 1/2.

Khi bất cập trở nên quá lớn, đó không còn đơn thuần là những sai phạm tại các dự án kinh tế mà biến thành cuộc khủng hoảng khi chứa đựng các yếu tố xã hội như phản kháng (bất tuân dân sự) của người dân và giảm lòng tin về phía chính quyền, đang ngày càng dâng cao tới mức báo động tại hàng loạt các trạm thu phí như BOT Cai Lậy, BOT Ninh An, BOT Cần Thơ-Phụng Hiệp…

Chưa hết, rủi ro tài chính lớn của các dự án BOT tại Việt Nam đã bộc lộ sẵn theo Nghị định 15 với quy định tỷ lệ vốn chủ sở hữu tối thiểu của nhà đầu tư là 15% – mức vốn được cho là quá thấp. Hiện tỷ lệ vốn vay/tổng mức đầu tư của các dự án BOT tại Việt Nam quá cao, từ 85-90% (tham khảo tại Indonesia, Malaysia, tỷ lệ này thường từ 60-70%). Bởi vì tỷ lệ vay nợ ngân hàng rất cao, người dân phải gánh thêm phần chi trả lãi cho ngân hàng; nếu chủ đầu tư dự án không có khả năng trả nợ sẽ chồng thêm nợ xấu cho khu vực ngân hàng, trong khi tài sản đảm bảo cho các dự án BOT chủ yếu hình thành từ vốn vay (khó có thanh khoản nếu phát sinh nợ xấu). Không chỉ có tỷ lệ vay nợ rất cao, nhiều khoản nợ của các dự án BOT là nợ được Nhà nước bảo lãnh, như thế, thực chất vẫn là đầu tư Nhà nước; nếu có lợi thì chủ đầu tư hưởng, còn thua lỗ thì ngân sách Nhà nước chịu.

Dự án đầu tư BOT – Cần xác lập vai trò của từng chủ thể

Khối doanh nghiệp tăng năng lực cạnh tranh, tăng lợi nhuận, Nhà nước được giảm nhẹ trách nhiệm tạo giá trị phúc lợi xã hội, còn người dân được tăng thêm lợi ích dựa trên quyền tự do đi lại – là những lợi ích khi hình thức đầu tư xã hội hóa BOT được thực hiện minh bạch. Tuy nhiên điều này chỉ có thể thực hiện khi cơ chế độc quyền bị xóa bỏ; vai trò của từng chủ thể trong hợp đồng BOT được xác lập lại.

Vì hình thức đầu tư BOT được vận hành trên cơ sở Nhà nước nhượng một phần quyền đầu tư công trình kết cấu hạ tầng cho khu vực tư nhân, các doanh nghiệp tư nhân được phép xây dựng và vận hành các tuyến đường trong mạng lưới vận tải với chi phí riêng, đổi lại họ nhận được doanh thu từ phí đường bộ trong một vài năm, sau đó các đường này sẽ được chuyển lại cho chính quyền. Theo đó, trên thực tế, trong quá trình hoàn trả vốn và tạo doanh thu cho doanh nghiệp, người dân từng bước xác lập vai trò chủ sở hữu đối với các tuyến đường được đầu tư BOT.

Dù trong quá trình thỏa thuận hay nhận chuyển giao dự án BOT, thì Nhà nước luôn có trách nhiệm cung cấp dịch vụ công và kiểm soát chất lượng cung cấp dịch vụ công. Bởi vậy, Nhà nước không chỉ không được phép buộc người dân phải đóng “phí chồng phí” khi các dự án BOT chỉ là trải thêm lớp nhựa, dặm vá đường quốc lộ, làm tuyến tránh hay đường cao tốc BOT song đặt trạm thu giá trên đường quốc lộ, mà Nhà nước còn không được phép cấp phép cho các dự án nói trên. Đối với đường quốc lộ, người dân đã đóng thuế, đóng phí đường bộ hàng năm; Nhà nước có trách nhiệm bảo trì quốc lộ. Đối với dự án BOT, Nhà nước trách nhiệm thông qua các dự án một cách minh bạch bằng cách làm tròn vai trò trung gian giữa chủ đầu tư tư nhân và người dân.

Bởi vì người dân mới là chủ thể chi trả chi phí xây dựng đường (quốc lộ và BOT), nên các tuyến đường là công sản của toàn xã hội, chứ không phải tư sản của Nhà nước hay của chủ đầu tư.

Theo TS Võ Trí Hảo (Đại học Kinh tế TP.HCM) (4), không chỉ đối với hợp đồng BOT mà với tất cả dạng PPP khác, cần phải được trả về đúng bản chất pháp lý là một dạng của hợp đồng hành chính chứ không phải hợp đồng kinh doanh thương mại. Bởi vì Luật Đầu tư 2014 coi BOT là một hoạt động thương mại, nên nhà đầu tư được hưởng đặc quyền “giữ bí mật thương mại” của hợp đồng BOT và các vấn đề liên quan và hưởng cơ chế giải quyết tranh chấp theo con đường tranh chấp kinh doanh thương mại chứ không phải theo con đường tố tụng hành chính theo thông lệ quốc tế. Người dân từ vai trò chủ thể sử dụng và sở hữu (sau khi dự án hoàn thành thu hồi vốn và được chuyển giao), lại không có quyền có thông tin về dự án, tới khi bị áp mức phí cao và vô lý mới bị động phản kháng.

Cần 8 năm để Nghị định 15 (2015) ra đời, bổ sung Nghị định 78 (2007). Trước đó, Nghị định 78 mới chỉ quy định về hình thức đầu tư PPP, quan niệm các dự án là 100% vốn nhà đầu tư, không phải vốn ngân sách Nhà nước và không phải công trình của Nhà nước. Sau khi nhận ra thiếu sót, Nghị định 15 ra đời bổ sung thêm về cơ chế quản lý và sử dụng vốn đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án; chính sách ưu đãi, bảo đảm đầu tư và trách nhiệm quản lý Nhà nước đối với dự án đầu tư theo hình thức PPP. Những bất cập ngày càng nổi rõ hiện nay càng đòi hỏi một luật hoàn chỉnh về đầu tư PPP. Chỉ khi thiết chế pháp lý được đảm bảo, những yêu cầu như công khai gọi thầu và đấu thầu, công khai hợp đồng BOT và công khai kết quả kiểm toán để giám sát dự án mới có thể thực hiện. Chỉ khi quy trình được tiến hành công khai, minh bạch, mới có thể đảm bảo cân bằng quyền lợi giữa ba bên: Chính phủ, khu vực đầu tư tư nhân và người dân.

Lê Trai

Ảnh: Thủy Minh – Kim Tuyến

Tài liệu tham khảo: